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资政院

资政院是清末立宪运动的议会准备机构。成立于1910年9月,终止于1912年初。由民国临时参议院替代。院址在北京西城区象来街,民国时期改名为国会街,1949年后又改为象来街。资政院的建制在各省地方叫谘议局,谘议局作为各省的议事机构,其权限是讨论本省应兴应革事宜,讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改,选举资政院议员,申复资政院或督抚的咨询等。但是,它的权力受到本省督抚的严格限制。

清末预备立宪系列措施之一。是清政府仿照西方的法规体制 设立的中央谘议机关。清政府设立资政院,是考虑到"中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础"。也就是说,目的在于培养锻炼议员的能力,为成立两院制的正式国会奠定基础,是一个过渡性的立法机构。

光绪三十三年(1907)下谕设立,宣统元年(1909)颁布章程, 1910年10月3日,资政院第一次会议召开。其时慈禧已死,摄政王载沣到会亲致开幕词。

议会性质的机构。设总裁,在王、公、大臣内特简;副总裁,三品以上大臣内简充,下设秘书厅,有秘书长、秘书等。资政院议员分钦定、民选两种,共200人,由于新疆谘议局尚未成立,缺少两名民选议员,钦选议员也减少两名。钦定议员包括宗室王公世爵十六人,满汉世爵十二人、外藩王公世爵十四人、宗室觉罗六人、各部院官三十二人、硕学通儒与纳税多额者各十人,以上均由皇帝委派。民选议员由各省谘议局推选,议员大多出身地方绅民。

名义上凡国家每年收入支出、法典朝章、公债税率及皇帝交议之事,均经议员议决后,会国务大臣奏报皇帝决定,实际仅为筹备立宪的形式。《资政院章程》在1908年--1911年间,先后四次公布,三次修改。设总裁2人,副总裁2至4人。会期分常年会(每年一次)、临时会两种。职权是议定国家出入预算、决算、税法、公债、制定法规、弹劾大臣等。采一院制。为限制资政院的实际权力,规定议决事项须具奏请旨可否,以便使资政院成为无碍于清王朝,而又能维护专制统治的装饰工具。

根据资政院院章,资政院总裁出自钦定,清廷视之为控制资政院的工具。资政院第一任总裁为溥伦孙家鼐。但在全国上下要求立宪的洪流中,即使是由清廷从忠于清廷的王公大臣中简派的总裁,也不得不基本上尊重资政院的议事规则和议员的议政活动。溥伦作为资政院总裁,主张凡事“先交资政院参议”,他与度支部(主管财政)大臣载泽经常发生争论。他们之间的争端已不是单纯的个人权力之争,更重要的意义在于行政机构同准议会机构已发生相互制衡。

武昌起义之后,“皇族内阁”提交辞呈,清政府批准,并宣布“袁世凯著授为内阁总理大臣”。资政院为维护《宪法重要信条》尊严,提出该程序违宪,摄政王收回上谕,等候选举结果,随后资政院以无记名投票公选总理大臣,袁世凯得票最多,摄政王再次发布任命上谕。虽然前后结果相同,但第二次任命的出台遵守宪法程序,程序正义是现代政治得以公正运行的重要原则。这一事件在中国的法律史、政治史乃至整个社会历史上都具有重大意义。

启动一场选举的首要之务,即确定哪些人具有选举权与被选举权,哪些人没有选举权与被选举权。1909年咨议局议员选举的选民资格法律规范,依据的是上年制定的《咨议局章程》。按照章程规定,有下列资格之一者,拥有选举咨议局议员的权利,即可以成为选民:

1、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者;2、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者;2、有举贡生元以上之出身者;4、曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者;5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者;6、非本省籍男子年满25岁,寄居在本省满l0年以上,在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。

咨议局议员的候选人,必须是具备上述条件之一且年满30岁的男性。

有下列情形之一者,则不得享有选举权和被选举权:

1、品行悖谬,营私武断者(指宗旨歧邪,于犯名教及讼棍土豪而言);2、曾处监禁以上刑罚者;营业不正当;3、失财产上之信用,被人控实,尚未清结者;4、吸食鸦片者;有心疾者(指有疯狂痴呆等疾,精神已异常人者);5、身家不清白者(指娼优隶卒等贱业之人);6、不识文义者。

按照这一章程,女性及无社会地位的穷人是没有选举与被选举资格的。这诚然是巨大的缺陷。但考虑到时代背景即便是在西方,女性与穷人的选举与被选举权,也是经历了漫长的斗争,才争取来的自也不应过分苛求照搬日本选举章程的清廷。

但“五千元以上之营业资本或不动产”这条红线,毕竟将绝大多数的底层民众的选举权与被选举权剥夺掉了。这种剥夺,既受到了西方当日民权政治在财产上的种种限制的影响,也与朝廷刻意重造“绅阶层”为统治基础的用意有关维系传统帝制中国稳定的,是“绅心”而不是“民心”。朝廷对选举权与被选举权条件的种种规定,处处透漏着对“绅”的照顾和拉拢“需办理学务三年以上者”,照顾的是“学绅”;“办理其他公益事务三年以上,有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者”, 照顾的是“士绅”; “在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者”, 照顾的是“商绅”; “在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者”,照顾的是“新知识分子”

1909年的各省咨议院议员选举是不是一场民主选举?在立宪派士绅的角度,显然是。而在朝廷的角度,显然不是宪政编查馆是清廷实施政改的专门机构,《咨议局章程》就是该馆的成果。在给朝廷的奏折里,宪政编查馆如此解释咨议局的身份和作用:

“谘议局之设,为地方自治与中央集权之枢纽,必使下足以裒集一省之舆论,而上仍无妨于国家统一之大权。此其要义一也。夫议院乃民权所在,然其所谓民权者,不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院,而行政之权仍在政府。即如外国监督政府之说,民权似极强矣,而议院攻击政府但有言辞,并无实力,但有政府自行求退议院,并不能驱之使行。普鲁士、日本宪法且明载进退宰相、任免文武官之权在于其君。此足见民权之是言非行矣。况谘议局仅为一省言论之汇归,尚非中央议院之比,则其言与行之界限,尤须确切订明,不容稍有逾越,此其要义二也。……”

按朝廷的理解,所谓“民权”,不过是允许部分“民众”针对朝政发牢骚而已,至于朝政做什么,怎么做,仍然要“中央集权”,仍然必须是朝廷说了算。在朝廷眼里,“议院”,与帝制时代的“御史台”没什么区别;“议员”,与帝制时代的“御史”也没什么区别。所以,咨议局可以代表“民意”,但必须代表朝廷能够控制的“民意”;所以,才会有“五千元资本”的选民资格红线,才会有选民比例不足人口总数的0.4-。

朝廷希望维系帝制专权,不想改变政体,所以宪政编查馆的奏折里屡屡拿“普鲁士、日本宪法”作例证;各省咨议局精英们所希望的,却是实实在在的虚君立宪,譬如,山西咨议局议长梁善济在本省咨议局开幕词中,“对英国的议会政治大大称道了一番”(《北华捷报》)朝廷的“预备立宪”和立宪派的“宪政改良”完全是两码事,所以改革根本不可能有任何成功的希望,立宪派终究要与革命党汇流,革命,或许不是一种很好的选择,但却是晚清唯一的选择。 [1]

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