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行政权力

行政权力是政治权力的一种,它是国家行政机关依靠特定的强制手段,为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。

一般说来,权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力,其内容包括主体、客体、目的、作用和结果等方面。按照性质,权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力,为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力,凭借这种制约能力,政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里,政治主体主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。

行政权力的这一定义包括五个方面的内容:

行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员;

行政权力的根本目标是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志;

行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令

行政权力的客体具有普遍性,是以整个社会为对象的国家权力

行政权力的性质是执行和管理性权力

国家管理行政事务的权力。是国家权力的重要组成部分。

在远古时代

奴隶制国家、封建制国家,国家权力一般不作划分,一切最高权力都集中在国王、皇帝手中。资产阶级兴起后,反对封建君主专制,要求分享国家权力,资产阶级启蒙思想家提出了分权学说。17世纪,英国思想家J.洛克认为,国家权力应分解为立法权和行政权。立法权集中于议会,行政权集中于政府。18世纪,法国思想家孟德斯鸠在洛克思想的基础上,提出了立法、司法、行政三权分立的学说。此后,行政权力是国家权力重要组成部分的观念逐渐被人们普遍接受。在中国,资产阶级民主主义革命的先行者孙中山认为,国家权力应分为立法、行政、司法、监督、考试五权,主张制定五权宪法。资本主义国家一般按分权制衡学说建立政治制度,国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、政府和法院独立行使,使三权互相制约,以此维持权力的均衡。社会主义国家提出国家一切权力归人民,最高权力机关统一行使国家权力,行政权力由最高权力机关产生的行政机关行使,向最高权力机关负责并受其监督。在中华人民共和国,全国人民代表大会是国家最高权力机关;国务院是最高行政机关,是最高权力机关的执行机关,宪法和法律赋予它最高行政权力。

内容  包括:①执法权。行政机关依据宪法和法律管理国家事务,制定行政政策,发布行政命令,并组织实施。②外交权。行政机关依据宪法和法律,制定和执行外交政策,派遣外交使节,缔结外交条约,参加国际会议,对外宣战或媾和。因外交事务关系到国家主权、公民权利等,行政机关行使外交权时需接受立法机关直接监督,与外国缔结的条约通常要由立法机关批准。③军事权。行政机关依法享有编制、训练、调遣、指挥军队的权力。在总统制国家,由总统统帅三军,在内阁制国家,由内阁统帅三军。④立法参与权。行政机关依法参与立法过程的某些环节,具体指法律公布权和法案创议权。法律公布权,即依法由行政首脑公布立法机关制定的法律。在总统制国家,立法机关制定的法律需由总统公布。法案创议权,即内阁制国家,议会的法案通常都是由内阁提出,由议会审议通过。⑤审计权。行政机关依法有权审计、监督国家预算的执行,各级政府财政收支,国家财政金融机构和企事业组织的财政收支。⑥赦免权。行政机关依法具有大赦、特赦、减刑、复议等权力。

在先进社会

社会主义国家的行政权力有:①执行宪法和法律,制定行政方针、行政法规、发布行政命令,组织行政实施的权力。②编制和执行国家经济和社会发展计划、国家预算,提出法律议案的权力。③领导中央政府各部门的工作,领导国家经济、科技、文化、教育、公安、司法、民政、监督等工作的权力。④领导地方各级行政机关的权力,有权改变和撤销地方各级政府不适当的命令和决议。⑤依法组织行政机关的权力,包括确定国家行政机关的编制、任免、培训、考核、奖惩国家公务人员。⑥领导和管理国防工业,保卫国家安全的权力。

政体不同,行使行政权力的主体也不同。总统制国家最高行政权属于总统;内阁制国家最高行政权属于内阁首相或总理大臣;委员制国家最高行政权属于委员会集体。

特点主要有:①阶级性,它是统治阶级以国家名义实现其阶级统治的权力。②强制性,它以国家暴力为后盾,强制执行国家的意志,推行政府的政策法令。③普遍约束性。在法定的行政管辖范围内,行政权力毫无例外地普遍适用于所有机构和人员。④国家主权性。依法独立自主地管理内政、外交事务,不受外国干涉。⑤有限性。它受宪法和法律的约束,受立法机关、司法机关的制约,受到公众的监督。许多国家宪法对行政权力有明确限制,以保护公民的权利。

强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素。

早期分权学说

人们对于行政权力的认识,最早发端于分权学说。一般认为,亚里士多德首开分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能:议事、执行和审判。古罗马的波利比阿又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。

三权分立学说

近代意义上的分权学说是从洛克开始的,他认为国家有三种权力,即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分,对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠,他把国家权力划分三种:立法权代表国家的一般意志;行政权主要执行国家意志;司法权主要在于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。

现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说,通过研究分权之后出现的权力不平衡现象,强调了分权基础上权力制衡的重要意义。

政治与行政二分法

德国学者J.K.布隆赤里较早提出了将政治与行政分开的思想,行政学创始人威尔逊以及社会组织之父韦伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应,它把行政权力作为一个独立的领域来看待,促成了行政学的诞生,为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化,在解释复杂现象时显得力不从心。

20世纪末期出现的新管理主义在二分法的基础上,对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究,提出了国家治理权力问题,在一定程度上克服了二分法的局限性。

五权宪法学说

五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上,结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能,监察权也就是对行政官员进行监督。

议行合一学说

巴黎公社开创了一个先例,马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中,民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非议行不分,而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系,保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重要理论。

从理论上讲,议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象,而且更能够体现民主原则,它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。

组织权力学说

它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发,这种学说把行政权力视为组织中的权力,着重研究行政权力作为一般组织权力的功能与特点,其明显特征表现在对决策问题的重视,认为行政权力不简单表现为纯粹的执行,决策同样是其重要的基本功能。

这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分,也就看不到行政组织的特征。

行政权力作为国家权力的一种,既有一般国家权力的共同特征,又有着不同于其它国家权力的结构与内容。行政权力与其它国家权力相比,具有如下特征:

公益性

从行政权力行使的目的来看,行政权力具有公共利益性。权利的享有和行使,一般是以权利主体自身利益的实现为主要目的。但是行政权力是一种公权力,它的存在和行使绝不是为了追求行政权力主体自身的利益。行政权力的目的是要通过执行国家的法律、法规、政策等来有效地实现国家意志,而国家意志在本质上是公共利益的体现。因此,行政权力行使的目的是为了实现公共利益,而不是为了实现某一个党派、某一个团体、某一个企业的利益。

公共利益是社会中个人利益和各个组织、团体利益的一种整合。在现代社会当中,这种公共利益通过国家的法律、法规和政策等表现出来。国家设置行政权力的目的,就是为了让这种公共利益得以实现。因此,国家行政机关及其公务员在行使行政权力时,必须是以为社会公众提供服务为指导,以实现社会公共利益为宗旨。如果以权谋私,那就偏离了行政权力行使的目的。

优益性

从行政权力行使的保障条件来看,行政权力具有优益性。由于行政权力的行使以实现公共利益为目标,因此国家为行政权力的有效行使设定了一系列的保障条件,使得行政机关在行使行政权力时,依法享有一定的行政优先权和受益权。

行政优先权和受益权统称优益权,指国家为确保行政机关有效地行使职权,履行职责,而以法律、法规等形式赋予行政机关享有的各种职务上和物质上的特权。职务上的特权叫行政优先权,指行政权与其它社会组织及公民个人的权利在同一领域或范围相遇时,行政权具有优先行使与实现的能力。物质上的特权叫行政受益权,指行政机关为行使职权所拥有的享有各种资财上和物质上的便利条件的资格。行政优益权本身不是行政权力,但它与行政权力具有密切联系,是行政权力有效行使的保障条件。

强制性

从行政权力行使的方式来看,行政权力具有强制性。国家行政机关为了社会公共利益的实现,必须要让体现公共利益的国家法律、法规、政策等得到落实,这使得行政权力的行使方式主要表现为强制性地推行政令,强制性成了行政权力有效地执行国家意志的显着特征。

行政权力行使的强制性表现在以国家强制力或暴力的威慑为后盾,其所推行的法律、法规、政策等都是行政客体必须接受的。否则,就有可能导致强制执行,违反者或拒不接受者将会受到相应的制裁。行政权力行使的强制性也是行政机关执行公务的保障条件,否则,国家行政机关发布的政令和作出的具体决定就难以落实和实现。当然,行政权力行使的强制性并不排除行政权力在行使中也会存在某些具体的非强制性的行政方式,例如行政指导行政合同等。即便如此,强制力也是作为一种后盾力量而经常性地起作用的。

单方面性

从行政权力行使主体的意志来看,行政权力具有单方面性。行政权力的行使目的是为了国家利益和公共利益,因此,作为国家利益和公共利益的代表的行政主体在行使行政权力的过程中一般不必征得相对方的同意。这也就是说,相对方是否应当承担某种社会义务,能否使用或利用某种公共资源,其行为是否侵犯了公共利益,都是由实施行政权力的行政主体的意志所决定的,并不需要征得相对方的认可或同意。

尽管随着行政民主化的发展,现代社会中的行政相对方已经有机会广泛地参与行政决策以及行政行为的实施,但这种参与仍然主要是起一种建议的作用,这种建议是否被采纳或被接受将取决于行政主体的意志。并且,即使公众的建议被采纳或被接受,其最终结果仍然被视为是行政主体的意志的体现。因此,行政权力的行使是行政主体的单方面意志的鲜明体现。

不可处分性

从行政权力行使的自由度来看,行政权力具有不可处分性。行政权力既是一种权力,表现为一种可以支配或迫使他人服从的力量,同时也是一种职责,表现为行政机关必须履行的义务和必须完成的任务。因此,行政权力是权力与职责的统一。

行政权力的这种权力与职责的统一性决定了行政权力是不能自由处分的。作为行政权力行使主体的行政机关必须严格按照法律、法规的规定来行使行政权力,没有法律上的依据,行政机关不能随意增加、减少或者转让对行政权力的行使,更不能放弃对行政权力的行使。

广泛性

从行政权力行使的客体来看,行政权力具有范围上的广泛性。传统的行政权力行使的范围也许只涉及治安、税务、外交、军事等为数有限的事务,但是现代行政权力行使的范围却极为广泛,除上述事项外,可以说还包括经济、科技、文化教育、卫生、社会福利、环境保护等,几乎涉及社会生活的所有领域。

一个人的一生可以不和立法机关打交道,可以不和司法机关打交道,但不可能不和行政机关打交道,现代社会中行政机关的行政权所能管辖的范围几乎涉及到了公民从摇篮到坟墓的一生的所有事务。对于其它国家权力来说,其所涉及的客体都或多或少只局限于某一特定领域,惟独行政权力涉及的客体遍及全社会,范围最为广泛。

行政立法权

行政立法权是指行政机关制定普遍性行为规范的权力,在现代社会中,各国政府的行政权力中几乎无例外地都拥有行政立法权。按照三权分立的理论,立法权属于立法机关,行政机关只是执行立法机关制定的法律。但是随着西方社会行政国现象的出现,现代社会中行政机关具有广泛的职责。

行政机关为有效地管理国家事务和社会事务,仅靠立法机关的立法已远远满足不了履行职责对法律的需要,于是,宪法和法律便赋予行政机关以一定范围内的立法权,允许行政机关为履行职责的需要,根据法律的精神和原则,制定行政法规和规章,用以调整各种行政关系,规范行政相对方的行为。所谓行政立法权,就是指国家行政机关根据宪法和法律,制定和发布一般性行政法律规范的权力。不过,行政机关的行政立法权是一种不完全的立法权,必须在法定权限内行使。也就是说,第一,行政立法必须要有宪法和法律的依据,或者要有权力机关或具体法律的授权。第二,行政立法的内容不能与宪法、法律相抵触。

行政决策权

行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理事项制定计划、作出决定的权力。行政决策是行政活动的基本内容,贯穿于行政活动的整个过程。

行政决策权对于行政机关有效地履行职责起着积极的作用。行政决策往往成为行政的政治课题,决策是否符合实际,决策的效果或结果如何,决定着社会及民众对决策的态度及评价。政府在行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅,始终将公共利益的实现作为决策追求的目标,保证决策的科学化与民主化。

行政组织权

行政活动的特点之一是其组织工作,组织活动对于实现行政管理目标具有重要意义。行政组织权指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设置权,包括对行政机构和人员的法律权利义务和职责权限等的设定、变更和废止的权利;对作为管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设定、变更和废止的权力等。

行政决定权

行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体事项进行处理的权力。行政处理权是行政机关实施行政管理,履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行政权力,因为行政机关最经常性的工作就是对日常事务作出具体行政决定。行政机关大量职责的履行,是通过行政决定实现的。行政决定权具体表现为行政机关对行政事务的行政许可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、行政合同权等。

行政命令权

行政命令权指行政机关在行政管理过程中,通过作出行政决定,依法要求被管理对象作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是多种多样的,如通告、通令、布告、规定、决定、命令等。

行政命令可以是针对特定的人和事的,也可以是不针对特定的人和事的。不针对特定人和事的行政命令与行政立法相似,往往以规范性文件的形式发布。它与行政立法的区别主要有两点:第一,制定和发布的主体不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定的行政机关,而行政命令的主体则是一般的行政机关。第二,制定和发布的程序不同。行政立法的程序接近于立法的程序,可以说是一种准立法程序,而行政命令的制定和发布则没有严格的程序要求,它与行政立法相比要简单得多。

行政执行权

行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规定或者有关上级部门的决定、命令等,具体执行行政事务的权力。行政机关行使行政执行权,必须是对法律、法规或有关上级部门的决定、命令的具体执行。这一点和公民、组织的权利不同。公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下,可以从事许多法律、法规未明文禁止的活动。而行政机关行使行政执行权,没有明确的法律、法规的根据是不行的。

行政监督检查权

行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标的实现,对其管辖范围内的被管理对象遵守及执行相关法律、法规,履行义务的情况进行监督和检查的权力,包括专门监督主体所行使的监督检查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检查权。

行政监督检查的形式是多种多样的,主要有检查、审查、审计、检验、查验、鉴定、勘验等。行政监督检查权既是一种独立的权力,同时又是行政立法权、行政命令权、行政决定权实现的保障。

行政处罚权

行政处罚权指行政机关在行政管理过程中,为了维护公共利益和社会秩序,保护社会公众的合法权益,对其所管辖范围内的被管理对象违反有关法律规范的行为,依法给予处罚等法律制裁的权力。行政处罚是现代国家普遍采用的管理手段之一。

为实现行政管理目的,行政机关常常会对公民的行为作出种种规定,公民则有服从的义务。如果公民违反法律、法规规定,不履行相关义务,行政机关可依法给予处罚。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权,一般都包括申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财产权利,因此,行政处罚权的行使要贯彻处罚法定原则,包括处罚主体法定,处罚依据法定以及处罚程序法定等,以避免侵犯公民的合法权益。

行政强制执行权

行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中,对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制措施,以促使其履行法定义务的权力。行政强制执行的内容一般包括强制划拨、强制拆除、强制检查以及执行罚等强制执行措施。行政机关是国家机关,为了保证行政管理目标的实现,制止违法行为和维护社会、经济秩序,法律赋予其行政强制权是必要的。但是,行政强制权因涉及公民的人身和财产权利,法律必须对之加以严格的限制和规范。因此,行政强制执行的行使,必须有法律的依据,并严格按照法定程序进行。

行政机关行使时也必须非常慎重,不是在必要时不行使,必须行使时亦应限制在必要的限度之内,否则,将导致行政专制和对公民合法权益的侵犯。行政强制执行权与行政处罚权的区别在于二者的目的和形式不同,行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者,行政强制执行权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务;行政处罚的形式主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等,行政强制执行的形式主要为查封、扣押、冻结、划拨及对人身的强制措施,如扣留、约束等。

行政司法权

行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权力。裁决争议、处理纠纷的权力本来属于司法机关,是法院的固有权力,但是在现代社会,由于社会的发展和科技的进步,行政管理涉及的问题越来越专门化,越来越具有专业技术性的因素。这样,普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和越来越感到不适应,而行政机关因为长期管理这方面的事务,恰恰具有处理这类争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能。

于是,法律赋予行政机关以一定范围内的司法权,允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与行政管理有关的民事、行政争议和纠纷,如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输;劳动就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中,直接裁决和处理与此有关的争议、纠纷,显然有利于及时解决社会矛盾,实现行政管理的目标。当然,为了保障公正和法治,行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的监督。

我国的行政权力来源于宪法和组织法,其权力行使的主体主要是国家行政机关,也即中央人民政府和地方各级人民政府。根据宪法和行政机关组织法的规定,我国行政机关大体上也具有上述一般行政权力,主要包括:行政立法权;行政命令权;行政处理权;行政监督权;行政裁决权;行政强制权;行政处罚权等。

制定规范和发布命令、禁令

制定规范和发布命令、禁令是行政机关经常使用的重要行政管理手段。制定规范既可以采取行政立法(制定行政法规和规章)的方式,也可以采取制定其它行政规范性文件(制定行政决议、决定等)的方式。发布命令、禁令的行为既可以针对不特定的人和事,也可以针对特定的人和事。

规范与命令的区别主要是,前者通常可对不特定的多数人反复适用,后者通常一次性适用于特定的人或一次性适用于不特定的人。

编制和执行计划、规划

编制和执行计划、规划是行政管理的重要手段。在计划经济时期,计划、规划手段在我国整个行政管理手段中的重要性自不必说,在实行市场经济体制后,计划、规划虽不再具有压倒一切的地位,但并不因此而完全取消。计划、规划仍然是行政管理的重要手段。例如,我国政府每年编制的“国民经济和社会发展年度计划”、每若干年编制的中长期发展计划(如“五年计划”、“十年远景目标纲要”等),以及“土地利用总体规划”、“城市建设规划”等,在现代行政管理中仍然起着重要的作用。

当然,在市场体制下,行政机关运用计划、规划手段管理社会、经济、文化事务与计划经济体制下是截然不同的,前者旨在注重发挥企业、个人、组织的自主性、积极性和创造性,对社会发展进行宏观调控,后者则是直接干预,以致扼杀了企业、个人、组织的创造性和积极性。

实施行政许可

行政许可是行政机关广泛使用的一种行政管理手段。行政机关通过行政许可制度,可以限制人们从事某一特定职业(如律师、医生、教师等)的最低资格条件;可以限制人们生产某一产品(如家电、食品、药品、烟草等)的最低质量标准;可以限制人们开办某一类企业或事业(如民航、旅游、出版、印刷、学校等)的基本安全技术条件,以保障社会公众利益。

许可制度还可以限制某一特定领域、特定行业的发展规模和速度,防止某些商品的过量生产或过分竞争给国家、社会以及从业者利益的损害。行政许可制度除规定许可申请者在申请时必须具备一定的条件外,通常还规定被许可人在其后必须遵守一定的规则和要求。行政机关可以随时对许可证持有者进行监督检查,发现有违反规则和要求者,可以吊销其许可证。

征收税费和给予财政资助

税收和财政不仅是政府自身存在和发展的基础,而且是政府宏观调控国家经济的重要手段。通过这种手段,政府可以鼓励和促进一定地区、一定行业、一定领域、一定经济行为或一定产品的快速发展,也可以抑制或减缓其过热或过快发展,以保证经济资源的合理配置和经济结构的优化。

除此之外,税收和财政资助对于消除因社会分配不合理和其它各种原因造成的人们收入差距过分悬殊,防止两极分化,保障社会公正,也具有重要意义。

调查统计和发布信息情报

调查统计、发布信息情报也是现代行政的得要手段。行政机关通过调查和统计,可以了解社会各方面的信息情况,如企业产品的质量情况、劳动生产安全情况、市场需求情况等。行政机关一方面根据调查统计所获得的信息情报制定管理政策,采取行政措施,对社会实施有效的管理,另一方面向社会直接公布有关信息情报,使企业生产者能根据有关信息情报正确安排自己的生产计划,改进产品质量和安全生产条件;使消费者能根据有关信息情报选择购买优质的商品和取得优质的服务,以防止上当受骗。

此外,公布有关违法、违规及质次产品和服务方面的信息情报,对于违法、违规的相应个人、企业,实际上也是一种间接的制裁。此种手段对其具有极大的威慑作用。

处理和裁决争议、纠纷

在现代社会,行政机关直接处理和裁决与行政管理有关的公民与公民之间、公民与社会组织之间、以及公民和社会组织与行政机关之间的争议、纠纷,也是一种重要的行政管理手段。

行政机关运用这种手段,能够较迅速,较廉价地解决有关社会矛盾,消除社会隐患,维护社会安定和秩序。因为行政机关处理和裁决与行政管理有关的争议、纠纷,有着优于法院的专门知识、专门经验和专门技能。行政机关的这种管理手段是行政机关所享有的行政裁决权的直接表现形式,其运用受到其裁决权的限制,即行政机关不能超越其行政裁决权范围而处理应由法院裁决的争议、纠纷,同时行政机关处理和裁决争议、纠纷的活动通常还受到法院的监督。

采取行政强制措施

行政机关对于不履行行政义务的相对方采取强制措施,迫使其履行行政义务也是一种重要的行政手段。当然这种手段不是经常使用的。在很多时候,它只是处于一种备用的状态,起着一种威慑作用。只有在法律规定的特定情形出现,且行政机关认为确实没有其它行政手段可以实现相应行政管理目标时,行政机关才能采取行政强制的手段。

实施行政制裁

行政制裁手段与行政强制手段一样,在现代行政管理中应尽可能少使用。在专制国家,专制统治者为了维护其专制统治,镇压人民的反抗和斗争,保障其统治秩序,最经常、最广泛地使用强制和制裁手段。民主国家则不同,政府和社会的关系不是处于对立的统治与被统治的关系,而是合作式的管理与被管理的关系。政府对社会的管理主要不是靠强制和制裁,而主要是靠政府制定规范和社会成员自觉遵守规范,靠政府依法行政和社会成员对政府依法行政行为的配合,靠政府的指导和社会成员在政府指导下的合理行为。

当然,在民主国家,强制和制裁对于行政管理仍然是必要的手段。毕竟由于各种原因,社会上总会有一些成员不自觉遵守法定行为规范,故意违法或不履行行政义务。对于这些社会成员,如果不采取强制和制裁手段,行政管理秩序就无法维持,社会公益和其它社会成员的权益就无法保障。

签订行政合同

在现代行政管理中,行政机关越来越多地运用行政合同手段来实现其管理职能,特别是在经济管理领域中更是如此。在诸如城乡建设和规划领域、科教文卫领域、社会保险和社会福利领域,行政合同也运用得越来越多。相对于传统行政管理的单方行为来说,行政合同的签订要与被管理一方协商,行政机关要求被管理一方作出某种行为或不作出某种行为要取得被管理一方的自愿和同意,行政机关和被管理一方拥有的权利和须履行的义务都要经双方相互认可,并写入合同之中。这种管理方式充分体现了行政机关对被管理一方意志的尊重,从而有利于调动被管理一方的积极性、创造性,有利于取得被管理一方对其管理行为的配合,从而更有效地实现行政管理的目标。当然,行政合同并不完全等同于民事合同,行政机关在合同关系中仍然享有某些优益权,如对被管理一方履行合同的监督权和某些相应的强制权,根据社会公共利益需要而单方面解除合同权等。对于行政机关的这些优益权,被管理一方可通过履行合同所取得的较优厚的报酬和优惠条件等而获得相应补偿。

行政合同作为一种行政管理手段,并非能适用于所有行政管理领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要国家和公共利益的领域,一般都不适用行政合同。而且,在可能适用行政合同的领域,法律对于行政合同手段的运用也应加以严格的规范和控制,在可能的条件下,应尽可能采用招标、投标的方式。否则,这一管理方式极易导致腐败和权力滥用。

提供行政指导

行政指导也是现代行政管理的一种使用较多的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向被管理一方提供建议、劝告、咨询等,引导被管理一方作出某种行为或不作出某种行为,发展某些领域或事业。行政指导不具有要求被管理一方必须执行的直接法律效力,但行政机关可以通过各种宏观调控措施(如财政、计划、税收、利率等)和其它利益机制(如建设规划、土地利用规划、水、电、道路、交通的配置与使用等),引导被管理一方遵循行政指导,做出符合行政指导目标的行为。行政指导由于不具有直接强制性,使被管理一方有较大的选择空间,体现了对其意志的尊重和行政管理的民主性。

在许多场合,被管理一方往往自愿接受行政指导,按行政机关的指导行事,从而使行政管理的目标以较小的阻力、较小的代价、较有效地实现。但是行政指导也有另外的一面,这就是:被管理一方通常会信任政府,相信行政机关的指导。因而当行政机关以各种措施和利益机制引导被管理一方遵照指导去从事某种行为时,如果指导一旦错误或失败,导致被管理一方利益受到重大损失时,行政机关理论上可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不承担责任。对于这种情况,现在许多国家都在研究解决办法,法律开始对行政指导手段适用的范围、程序和责任加以规范。在法治社会,行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为,而是应受一定法律规范约束的法律性行为。

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