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枢密院(英国顾问机构)

枢密院(全称女王陛下最尊贵的枢密院;Her Majesty's Most Honourable Privy Council)是英国君主的咨询机构。

它在以往具有十分大的权力,但今日只具有礼节性质。枢密院拥有不同的委员会,当中,英国内阁拥有其绝大部份的权力。枢密院亦具有司法职能,并主要由枢密院司法委员会所行使。

当君主遵照枢密院的建议行事时,一般会称之为“国王会同枢密院”(King-in-Council)或“女王会同枢密院”(Queen-in-Council)。全体的枢密院成员则称为“女王陛下最尊贵的枢密院全体大臣”(The Lords of Her Majesty's Most Honourable Privy Council),有时又会写成“……全体大臣及其他成员”(The Lords and others of...)的字样。掌管枢密院的首长是枢密院议长(Lord President of the Council),担任此职的人士除了是内阁成员外,也是排名第四高的国务大臣。按照惯例,枢密院议长还会兼任上议院下议院的领袖。文书是枢密院内另一重要职位,所有由枢密院发出的指令,都要由文书所签署,方能生效。

“枢密院顾问官”(Privy Counsellor)和“枢密院委员”(Privy Councillor)同样指枢密院的成员,对于两字的使用一直存在混淆和争拗。但枢密院当局较偏向用前者作称呼,因为他们的工作是提供意见,而非作为一委员会之成员。此外,新的枢密院顾问官在加入枢密院时,要向枢密院“宣誓”。

早在诺曼王朝时代,便已有一王室机构向君主提供建议,该机构主要由权贵、教士和重要官员所组成。此机构原本分别就立法、行政和司法事务向君主提供意见。但到了后来,不少机构拥有相类似的权力:法院取得了司法权,而国会则得到了王国至高无上的立法权。然而,枢密院仍保留了相当的权力,包括在原讼法庭和上诉法庭听取法律纠纷。此外,除了向国会咨询外,君主经咨询枢密院而设立的法例,也是被认为有效的。

强势的君主往往会使用其他机构规避法院和国会。例如在15世纪枢密院某委员会(日后的星室法院(Court of the Star Chamber),就有权在无须证据的情况下,判处犯人死刑以下的任何刑罚。而亨利八世在位期间,他甚至可以只透过咨询枢密院而宣布法例生效,无须国会同意。国会要到亨利八世死后,才重新取得立法的控制权。

由于王家枢密院仍负起了相当的立法和司法责任,使它成为了一个十分重要的行政机构。不过,枢密院人数众多(如在1553年,枢密院一共有40名成员),使它难以发挥应有的咨询角色。因此,君主通常只依赖于枢密院内的一小部份人,而这就发展出现代的内阁詹姆士一世查理一世都是历史上企图取得绝对权力的君主,他们都透过夺取枢密院的权力,来提升君主的王权。

英国内战后,查理一世被处决,原有的王室和上议院被废除。获保留下来的国会下议院则成立了国务会议,负责执行法例和主导行政政策。国务会议共有41人,由下议院议员选出,并由实际上掌握大权的奥利弗克伦威尔出任主席。

可是到了1653年,克伦威尔成为了护国公,国务会议的成员人数被缩减至介于13人和21人之间,并继续由下议院议员选出。在1657年,下议院对克伦威尔下放了更大的权力,除了恢复了以往部份王室所享有的特权外,国务会议更改称为护国公枢密院(Protector's Privy Council),该枢密院的成员全部由护国公选定,再由国会通过简任。

在1659年,即王政复辟后不久,护国公枢密院被废除。并由查理二世重新成立了王家枢密院。可是他与前代斯图亚特王朝的君主一样,只向枢密院内的一小部份人征求意见。后来乔治一世在任时,由于他不懂说英文,以致有更多的权力落入了枢密院,当中,枢密院的其中一个委员会,更掌握了向君主就重要机要提供意见的权力,那就是今日所知的内阁。

君主有权任命所有枢密院顾问官,但实际选择人选时,多会由政府提供意见。顾问官的人数没有限制,人数大约维持在数百人左右。王位法定继承人以及英国国教会地位最高的三位人士,即坎特伯里大主教约克大主教和伦敦主教,一般都会获枢密院聘任。

某一些高级法官,例如联合王国最高法院法官(Justice of the Supreme Court of the United Kingdom)、英格兰及威尔士上诉法院(Court of Appeal of England and Wales)的法官、北爱尔兰上诉法院(Court of Appeal in Northern Ireland)的法官和苏格兰高等民事法院(Court of Session)的内庭法官都会被聘任为枢密院顾问官。

然而,以上的人士只占少数,而大多数的枢密院顾问官都是政治家。英国首相、内阁阁员、反对党领袖、内阁秘书和女王私人秘书在上任时必然获任命枢密院顾问官。此外,在下议院内一些主流党派的党魁、一些在内阁以外供职的高级官员和部份资深的下议院议员都会被任命为顾问官。

虽然枢密院基本上是一所英国机构,但来自英联邦的官员也会获任命。当中最明显的例子要数新西兰,当地的总理、资深政客、首席法官和上诉法院法官也会按惯例成为顾问官。通常而言,凡以英国君主为元首的英联邦国家总理,都会受命为枢密院顾问官。

假若重要的官员因政府下台而去职,转为反对党,其顾问官的身份仍然会获得保留(但他们不会再被传召到内阁,而内阁就是枢密院的一大委员会)。而重要政客与反对党谈到机要事务时,亦要遵守“枢密院条款”。

一旦君主驾崩,枢密院将自动解散,所有成员的会籍亦会因此告终,到了18世纪,颁布的理由是,在官方解体后六个月内,安理会才不会解散。(现行规例是在安妮女王任内所立,在此以前,枢密院会在君主驾崩后立即解散)。但按惯例,继位的君主通常会重新聘请他们,所以枢密院的会籍可以说是终身制的,1901年,法律被修改,以确保官方任命完全不受任何君主死亡影响 [1]

君主有权将枢密院的成员逐出枢密院,而枢密院成员本身也可透过自动放弃会籍来避免被逐的下场。对上一位自动脱离枢密院的人是艾特勤(Jonathan Aitken),他于1997年因涉嫌犯伪证罪而离开。包括艾特勤在内,在20世纪里,只有3名顾问官自动从枢密院辞职,而另外两人分别是约翰普罗富莫(John Profumo)和约翰史东毫(John Stonehouse),他们分别在1963年和1976年自动脱离。对上一位被逐离枢密院的则是埃德加施派尔爵士,第一代从男爵(Sir Edgar Speyer, 1st Baronet)。他因为在第一次世界大战期间参与亲德活动,结果在1921年被逐离枢密院。

枢密院由若干常设委员会组成 [2]

男爵委员会

英国内阁(执行委员会)

泽西岛和根西岛事务委员会

1877年“官方办公室法”委员会

枢密院司法委员会

苏格兰大学委员会

大学委员会

不论君主是否在国内,枢密院通常会每月举行一次会议。君主通常都会主持会议,但有时会由两名或以上的国务顾问所代理职务。根据1937年的《摄政法案》,国务顾问(Counsellor of State)建议由君主的配偶,或王位继承排名名单上,排名最前的四人(王储必须为18岁或以上,而其余人等必须大于21岁)出任。

通常而言,君主乐于站着主持枢密院的会议,这样好使与会者都不能坐下,使会议变得简短。在会议中,枢密院议长会读出一系列等候通过的法令,而君主只需说“同意”便可。理论上,君主是可以说“拒绝”的,但是在安妮女王任内以后,一直也没有发生这样的情况。此外,每次的会议只有十分少顾问官出席,而且只会在获邀请的情况下才要出席(由政府邀请)。

枢密院会议只会在君主宣布大婚,或君主驾崩的情况下,才要求全体成员出席。在后者的情况中,枢密院会联同上议院的灵职议员(Lords Spiritual)、俗职议员(Lords Temporal)、伦敦市市长(Lord Mayor of London)、伦敦市市府参事(Aldermen)和英联邦代表,发表公告,宣布继任君主登基。枢密院会在特别召开的会议中宣告继任君主登基,并见证君主宣读法定誓词,而这会议则称为登基会议(Accession Council)。

君主会在枢密院的建议下,发出枢密令(Order-in-Council),以发挥其行政权力。枢密令一般由政府,而非君主所撰写,它的作用主要是制定简单的政府规例和作政府任命。此外。枢密令也会向王家属地立法机关通过的法律给予御准(Royal Assent)。

除枢密令外,也有一种枢密院令(Orders of Council)。前者由君主在枢密院的建议下发出,后者则由枢密院的成员制订,而且不须君主的干预。枢密院令根据《国会法案》的特殊权力所签发,主要为公众机构制订规章。

另外,君主会在枢密院的建议下发出王家特许状(Royal Charter)。特许状可为公司赋予特别地位,也可为市镇赋予自治城市(city)或自治市镇(borough)的地位。

因此,枢密院的管辖的事务可谓林林总总,例如铸币、大学地位、规管墓地、制定银行假期和任命政府官员等等。至于一次性的事务,例如合并或分割政府部门,若果由枢密院处理的话,会比起部门自身更具效率。

君主会同枢密院(Crown-in-Council)也会负起一定的司法职能。在英国国内,君主会同枢密院会受理来自教会法庭、五港同盟海军法庭、捕获法庭以及王家兽医学院纪律委员会的上诉。至于牵涉到教会专员的计划和一部份《国会法案》(如《1975年下议院丧失资格法案》)的案件上诉,也会受理。

君主会同枢密院也会受理部份来自英国以外的上诉案件,地区包括其海外领地、王家属地、英属基地区(Sovereign Base Area)和数个英联邦成员国。以上的上诉案件在名义上,虽然由君主会同枢密院时审理,但实际上则由司法委员会所负责,而司法委员会的成员均由身兼枢密院顾问官的法官所组成。司法委员会对涉及《1998年苏格兰法案》、《1998年威尔士政府法案》和《1998年北爱尔兰法案》的案件,原本均可直接行使其司法裁判权,惟有关权力已于2009年移交至联合王国最高法院。.

简言之,枢密院负责处理形形色色的正式国务。而这些事务,可以是未有由君主委托任何政府机构处理的事,或《国会法案》所列明一些由君主直接赋予的权力,让枢密院可以方便行事的事。

枢密院本身冠上了“最尊敬的”(The Most Honourable)头衔,而每位枢密院顾问官则可以在姓名后加上“阁下”(英文则在姓名前冠上“The Right Honourable”)头衔。本身是贵族的顾问官可以再在姓名后缀上“PC”字样,以资识别,这是因为男爵子爵伯爵本身已享有“阁下”头衔的使用权,而侯爵公爵即使不是顾问官,却已有更高规格的头衔。对庶民而言,加上“阁下”头衔已可充分识别出其枢密院顾问官的身份。

枢密院顾问官在英格兰及威尔士排名名单中拥有排名。而在每届国会开幕时,身兼顾问官的下议院议员可以继议长和下院之父后作效忠宣誓,然后才到其他议员。在以往的下议院,若果身兼顾问官的下议院议员和一般的下议院议员同时要求发言,议长会先让前者发言,但这个不成文的法则已在1998年取消。

枢密院顾问官有权在上议院进行辩论时,坐在上议院大厅王座前的台阶。在1999年以前的所有世袭贵族、英国国教会教区主教、曾任上议院议员的退休主教、西敏寺的司祭长、爱尔兰贵族、上议院议员的长子、大法官法庭的王室文书(Clerk of the Crown in Chancery)和黑杖传令官(Gentleman Usher of the Black Rod)均享有这特权。

每位枢密院顾问官与贵族一样,都有权私人会面君主。在下议院,则只有部份议员享有这种权力。然而枢密院顾问官晋见君主时,议题只限于向君主就公众事务提供意见。

枢密院是君主的四大主要机构之一,而另外三者分别是法院、平民院(commune concilium,即英国议会)和大会议(magnum concilium,又名大议会或王国全体贵族集会),以上机构至今仍然存在,但是大会议上一次召开已经是1640年的事。

英国在历史上曾经有不同的枢密院,向君主提供咨询服务。英格兰苏格兰曾经有各自的枢密院,但在《1707年联合法案》通过后,两地联合为大不列颠王国,枢密院亦因而合二为一。

爱尔兰虽然在《1800年联合法案》通过后加入王国,但仍一直保留了爱尔兰枢密院,直至1922年为止。当南爱尔兰在1922年脱离联合王国后,原有的爱尔兰枢密院由北爱尔兰枢密院所取代,但北爱尔兰议会在1972年终止运作后,该枢密院便一直处于停顿状态,截至2011年,只有约五位北爱尔兰枢密院顾问官在世。

加拿大拥有自己的枢密院,它成立于1867年,名为女王的加拿大枢密院(须注意的是,加拿大枢密院是“为加拿大而设”,上一段所提到的枢密院“并非为联合王国而设”)。至于在英联邦王国和部份英联邦共和国,同等级的机构称为行政院、行政局或行政会议 [3]

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