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国有企业私有化

是指引入竞争,打破垄断国企垄断,给民营公司、外资公司或个人等非国家控股的企业或个人一个竞争的机会,使得市场能够达到充分竞争。

衡量国有企业私有化的一个标准,是看这家“国有企业”的产权关系,如果国有股份和其他股份比较起来,不在这家改制后的企业占有主导地位,甚至完全没有国有股份,这家“国有企业”就可以被称之为国有企业私有化的一家企业。

第一,国有企业上市,通过证券市场出售一部分国有资产给个人。这一做法虽然在上世纪八十年代末就开始了,但到九十年代才形成高潮。尽管在上市过程中,一部分企业同时增发股票以融资,但所有的上市公司都把原有的一部分国有资产以股票形式出售给私人,实现部分的私有化。国有企业在证券市场上上市并且分阶段出售国有股份,是国际上对国有企业实行私有化的通行做法。中国自然也不例外。

第二,国有股减持给个人。它和第一种形式相联系,是分阶段私有化的通行做法。中国政府虽然在前两年宣布暂停国有股减持,但实际上各上市公司减持国有股的现象始终没有停止过。

第三,mbo管理者购买自己管理的企业。国有企业私有化的一个重要方式是直接出售给特定的购买者。中国出售的大部分国有企业,虽然没有用mbo的名称,但政府强调企业出售时,管理者要得大头,尤其是原国有企业的法人代表要持大股,所以,中国出售国有企业的主要方式虽然是向企业管理者和职工出售,但由于企业管理者占大部分股份,所以它是一种变形的管理者自购企业mbo。

第四,出售给他人。这也是中国出售企业的一个方式。但它的重要性比较小。一般情形下,政府为了宣传,或者企业确实无人肯买,才会采用这种方式。

第一、学术界和政策制定部门必须明确国有企业私有化的原则是为市场经济建设基础。而制度建设本身是需要支付成本的。用股市圈钱这样的改革方法虽然表面上或者暂时支付的成本比较小,或者不明显。但是,最终这些成本将露出水面,被公众所感觉到。因此,所有的制度建设方面的机会主义行为最终是要受到惩罚的。政府本身不能够有自私的谋利行为,将卖不出去的东西想尽办法推销出去,使自己损失最小。本人感到特别可悲的是,中国的经济学界和政策制定部门经常被那些在制度建设方面的短期行为的理论所左右,而失去对经济学最基本原则的坚持。

第二、要正确看待国有企业经理人在国有企业私有化中的地位。我们必须承认,企业家是社会的重要资源,经济政策要保护企业家经营企业的积极性。但是,这种保护应该是给企业家以合法的公开的渠道增加个人资产,而不是通过资产流失,比如送股的方法使企业家拥有股权。经营效益好的企业家可以得到比较高的报酬和奖励。这些报酬和奖励要缴纳个人所得税。可以鼓励企业家将他们的收入用于企业投资,对于投资的收入,比如购买本企业股票的收入可以减免个人所得税。采取送股或者其它资产流失的手段来增加企业家的股份,不是保护了企业家,而是有害的。因为这样使企业家有不安全感,容易导致短期行为。

第三、要建立国有企业私有化的专门机构。私有化是一场运动,必须有计划有组织地进行。现有的国资局只能够负责国有企业的日常管理,不能够领导私有化运动。因为他们长期以来在这个系统工作,有大量的人事关系,不便于公平操作。国有企业私有化的专门机构的人员只能够从现有的政府机关,企业,高校和相关的服务部门,例如律师事务所,会计事务所,企业咨询公司等单位临时抽调和招聘组成。只有这样一个类似于德国信托局的独立组织,才能够在最大程度上克服资产评估不公,拍卖程序不公的问题。由于中国的国有企业的特点是分为中央所有和地方所有。因此,可以成立中央和省两个层次的国有企业私有化机构。省的国有企业私有化机构除了负责省级国有企业的私有化任务以外,也负责省以下地方政府所有的企业的私有化工作。

第四、采取企业分解的措施,将大型企业分解为中小型企业是一种比较好的技术方法。在德国私有化过程中,无论是在原来的西部地区还是后来的东部地区,这都是一个重要的方法。西部地区70年代到80年代私有化的过程中,大量采取的是将集团公司控股的分公司独立出去。这里有一个背景就是这些公司本来是总公司从业务扩张目的出发投资的,本来就是独立的经营单位。将总公司控股部分卖出去,企业就独立了,就私有化了。中国目前也有这样的企业,例如苏果超市华联超市这样的企业集团,完全可以采取分解的方式私有化。私有化以后并不需要改变子公司母公司在业务方面的联系,改变的只是所有权的结构。中国在前一阶段采取了将小企业合并成大企业的所谓组建企业集团的方式,这种做法与东德时期的企业联合运动很相似。虽然可以实现国有企业之间在市场开发,设施共用方面某些规模经济,但是,由于企业规模太大,导致管理困难,效率下降。中国这样做的目的是为了上市,把20个1000万资产的小企业组建成2个亿的大企业就具备了上市的资产规模条件。但是对于私有化来说,这样的大企业很难找到合适的卖主。因此,私有化需要采取的第一个措施就是将这些大的企业集团进行分解。分解以后的企业资产规模比较小,比较容易找到买主。中国有大量台资、港资和海外的华资企业,大陆本土经过改革以来的发展也有相当数量的的私人中小型企业,同时也有大量的中小型外资企业,它们都有可能成为企业的买主。只有在大量买主的情况下,才能够从技术上防止国有企业原企业家形成的买方垄断。在公平竞买的情况下,政府可以采取财政扶持的政策,使企业家通过银行贷款购买股权的途径成为新所有者。需要建立这样一种保护真正的企业家的制度,而不是保护那些在化公为私方面很有本领的企业家。中国并不缺少企业家人才资源,缺少的是保护真正企业家的制度。现在有些企业家不认真经营企业,而致力于通过各种途径成为企业的大股东。这是制度造成的,这是在特定制度下形成的行为偏好

实行企业分解措施以后,很可能仍然有一些大型企业,在技术上无法进行分解。对于这些大企业只能够采取国家减少股份的方法上市。这里当然需要有规范的资产评估报告。可以考虑的另一项制度创新是在政府之间拍卖,先形成市场价格的方法。例如,中央所有的企业可以先卖给地方。由于中国发展的地区不平衡,各个地区国有企业的经营水平也有相当大的差别,沿海发达地区的国有企业由于受出口市场、外资企业竞争的比较大的压力以及外部社会环境的影响,可能比落后地区的国有企业经营得好一些。同时,不发达地区有劳动成本低和资源方面的优势。因此,可以考虑将落后地区的大型国有企业先对发达地区的地方政府(国有企业)拍卖。在这个过程中,本地的企业就首先要接受外地企业家的评估,也就可以先一步形成比较逼近市场的价格。有些企业也可能在第一轮出卖中就被定为破产企业。一个在落后地区依靠本地地方财政扶持的经营不善的国有企业,很可能被发达地区的企业家看做一摊子破铜烂铁,没有任何价值。这个过程相当于引入完全的外部人评价机制,克服本地地方政府和本地企业家内部串通的技术问题。对于有价值的企业,通过新的产权组合,引入发达地区的管理方法改进管理,可能对这些企业的资产保值起到正面作用。第二步,再考虑将发达地区的这些大企业逐步出卖股份给私人投资者。当然,特别需要注意的是卖买过程的自由竞争,防止中央政府强迫地方政府的购买行为。因为,任何强迫都将是对企业市场价值的扭曲。这个过程本身的目的是形成企业的市场价格,而不是为落后地区的国有企业找买主。

第五、在私有化过程中要区分企业资产和不动产,理顺地方财政与私有化后企业的经济关系。大量资料表明,许多国有工商企业在它们的资产评估价值中主要部分是房地产价值。而这笔资产在私有化过程中,基本采取继续无偿使用,或者按计划划拨价格使用。而私有化以后,企业家往往通过经营房地产的收入来购买企业股权或者偿还购买股份的贷款。如果说资产流失的话,房地产大概是流失的主要途径。对于企业转型的扶持应该规定房地产无偿或者低价使用的期限,比如说3年或者5年之内。根据现在的城市土地所有权制度,这些国有企业的土地属于城市所有,土地经营的收入应该属于地方财政的收入。有些企业的下岗职工已经提出,他们不需要参加城市的低保,只要将工厂的房地产经营收入给他们就够了。现在一方面由城市地方财政负责下岗工人的支出,一方面将城市土地无偿由改制后的企业使用。这实际上是一种地方财政资金向企业家私人的流动,是公众利益的净损失。

第六、发挥金融监控的作用。国有企业私有化涉及到巨额资金流动,银行要对国有企业的私有化收入的资金流动过程进行全程监控。中国目前的最主要问题是仍然允许巨额的现金交易。这在发达国家都是不允许的。现金交易国有资产流失提供了逃脱银行监控的方便之门。如果中国还不可能实行全面的现金交易限制,至少可以规定国有企业私有化不可以使用现金交易,必须采用银行转帐的方式。有必要规定专门的银行作为国有企业私有化的银行,以便于监督和管理。

第七、对已经私有化的企业进行财务审查。现在人们已经提出大量已经私有化的企业存在资产流失问题。对于这些已经发现的问题,政府应该组织专门的机构审查,进行处理。不能够采取既往不咎的态度。也许有人认为,有些事情已经无法可查,或者说就是查到,需要的组织成本也相当高,得不偿失。建设新的制度,就是要坚持公平的原则。通过审查,保护了采取正当手段的企业家,将采取不正当手段化公为私的企业家清除出去,才能够巩固私有化的成果。

第八、完善现代企业制度的基本法律框架。这里涉及到现在大家讨论的关键问题即国有企业经理的权限和义务问题。国有企业经理在企业盈利的情况下,可以得到多少报酬;在亏损或者破产的情况下,要承担多大的经济责任。这里的一个首要的问题是,我们可以不考虑国有企业的经理,而是对一般企业经理的法律规定是如何约束的,比如工资标准是工人的多少倍。经营不当的责任,董事会在什么条件下,可以解雇经理。德国法律规定,企业破产以后经理承担直接的法律后果是在20年之内,被剥夺经理资格。这样任何一个国有企业经理都不可能通过将企业玩破产的方法,低价收购,重新取得经理位置。

国有企业私有化是一项运动,需要有法律程序,有计划有组织的进行,接受公众的监督。市场经济体制的建设是一项工程,既需要有大政方针,也需要有经过论证的适当的具体的政策相配合。政策工具的选择是经济学的重要任务的一个方面。经济学不仅仅需要研究理论,也需要研究政策,因为任何理论都需要具体的政策来实现。有人认为现在的改革方法就是合理的,就是好的,就是没有办法的办法,只要私有化就行了。这实际上是经济学界和政策制定部门的一种懒惰,这种看法排斥了对更好的改革方法的研究和吸收。从结果上来讲,这种懒惰为既得利益者保护他们的既得利益提供了理论依据。

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