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公益诉讼

公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体)的不同划分的。诉讼法理论认为,利益受到了损害,受害者就有权向法院起诉,请求司法救济。

按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼,前者称为民事公诉或行政公诉,后者称为一般公益诉讼。

2017年11月,山西省首例行政公益诉讼案结案,292万元“家电下乡”专项补助款被追回。 [1]

公地悲剧”是经济学界熟知的一个现象,也是一个广泛存在的现实。在外国,有人做过一个有趣的实验,取一块草地,草地被划分成几块分给牧羊人,但在中间留下了一块作为公共用地,每一个牧羊人都可以自由使用。结果,社会学者们发现,一年下来,被划分给个人的草地被有计划和节制地使用,而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验得出的结论是:由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性,在公共利益处于无人管理的状态下,每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此,处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。 诉讼法理论认为,利益受到了损害,受害者就有权向法院起诉,请求司法救济,正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地,你可以要求他赔偿一样,但是,公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人,如果它的利益受到了损害,由谁来提起诉讼呢?随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长,人们国家的法律正面临着如是问题。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段,它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。

对于公益诉讼是什么,现在实务界和理论界内部和相互之间尚未达成共识。实务部门推动公益诉讼的主要是检察机关,它们大多主张的是民事公益公诉(或称为民事公诉)。在理论界,诉讼法学者分别从行政公益诉讼和民事公益诉讼两个方面进行着独立的研究,分别给出了民事公益诉讼或行政公益诉讼的定义。不过也有论者对公益诉讼下了较为完整的定义,但是在具体的论述中往往只是针对公益诉讼的民事公益诉讼或者行政公益诉讼展开讨论。

关于公益诉讼的定义,一种认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益社会利益或特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任的活动。这种观点可以称为“救济对象广义说”。“广义说”中的另一种观点认为所谓他人利益是指“不特定的他人利益”。与广义说相对应,有人认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的活动。这种观点可以称为“救济对象狭义说”。梁慧星教授认为:公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益,因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。所谓“没有直接损害”一语,在这里要作狭义的解释,只是指没有“直接损害。当然,损害社会公共利益的行为最终是要损害个人的利益,公共利益与个人利益有天然的联系。大多数观点认为能够提起公益诉讼的主体包括一般民众、社会团体和检察机关。值得探讨的是具备什么条件的个人和团体才是正当当事人,或者才是当事人适格。从公益诉讼的目的和性质看,似乎不应该施加过严格的限制,但是出于对滥讼的担心,要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。由于公益诉讼涉及的是公共利益,而且个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限,个人提起公益诉讼的积极性相对较弱,而组织,特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织,例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织以及公益性的律师事务所。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的,因此它们对相关公共利益更为关注,可以成为公益诉讼的积极推动者。因此,符合法定条件并符合本身章程目的的团体,应当具有公益诉讼的诉讼资格。

不过对于提起公益诉讼的一般公众和社会团体,是不是所提起的诉讼必须是与自己没有利害关系才算是公益诉讼这一点上,各种观点之间有一定分歧。换句话说,如果这个诉讼是为了个人的利益进行的,但是诉讼本身的意义超出当事人自己私利的范围,具有社会的普遍性,诉讼的结果对公众利益影响较大,这样的案件是否可以划入公益诉讼的范围。对此存在两种观点,一种主观论,一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上促进公共利益的增进,这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼;主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的,虽然客观上对其他人也有利,不能认为是公益诉讼,必须主观上是为了公众利益起诉的才是公益诉讼。事实上,从前面对个人利益与公共利益的讨论中人们知道,个人利益与公共利益往往相互交织,有些时候对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断不是最恰当的,只要诉讼活动的结果具有公益性质,应当视为公益诉讼。实际上,现在社会公众比较一致的观念都承认那种“主观为自己客观为他人”的诉讼是公益诉讼,在第一章中所介绍的公民个人提起的部分诉讼案例就是证明。因此,在公益诉讼的定义中对利害关系的强调要有适度的节制,即要允许无利害关系人提起公益诉讼,也认可有利害关系人提起的公益诉讼。对公共利益及其保护机制的分析,实际上已经暗含了对公益诉讼内涵的理解。本文认为,公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念,它是指特定的国家机关和相关的团体和个人,根据法律的授权,对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说,公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下,按照法定程序,依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决,以处理违法行为的活动。

根据上述定义,公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体)的不同划分的;按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼,前者称为民事公诉或行政公诉,后者称为一般公益诉讼。

不过,公益诉讼不是一种单独的诉讼形式,而是一种以诉讼目的为基准界定的概念,旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较,公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。公民、法人或其他组织经法律授权,可依法行使诉讼权利,并保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、及时审理违法案件、确认权利义务关系,制裁违法行为,以保护国家和社会公共利益。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人,也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要行为人的违法行为侵害了国家利益,或者侵害了社会管理秩序,对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有潜在的损害可能,任何组织或个人都有权代表国家起诉违法者,以保护国家利益和社会公共秩序。无直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵害国家利益、社会公共利益的行为,主要因为,原告作为国家主人,有权利也有义务维护国家利益和社会利益。同时,国家、社会和个人(或组织)的利益是一致的,三者的关系是整体与部分的关系,既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益,必然有个体利益受到损害。因此,维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。如果一个诉讼是出于维护公益的的目的而提起的,既实现了公共利益,同时也满足了当事人的愿望,这样的诉讼也应该属于公益诉讼范畴。

基于罗马法“诸法合一”“民刑不分”的立法体例,公益诉讼并未分为刑事、民事等方面的公益诉讼。只是近代,诸法分离,公益诉讼制度也有了相对具体的划分,诸如:刑事公益诉讼、经济公益诉讼、行政公益诉讼、劳动公益诉讼、民事公益诉讼等等。

因此,公益诉讼应有广义和狭义之分。广义的公益诉讼泛指一切为维护公共利益而提起的诉讼,它既包括国家机关代表国家以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼:也包括公民、法人和一切非法人组织以自己的名义提起的为维护公共利益的诉讼。而狭义的公益诉讼则仅指国家机关代表国家以国家名义提起的为维护公共利益的诉讼。就目前中国的司法实践来看,仅存在一定程度上的狭义公益诉讼,即:检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起的公诉,但是否可以由检察机关提起民事诉讼,目前理论界争议颇多,尚无定论。中国目前仅在诉讼领域开展了有益的尝试。例如:在私分国有资产一案中,人民检察院作为民事主体参与其间,为国家挽回损失,行使公益诉权。而随着中国社会主义市场经济体制的确立及发展,各类民事公益违法行为呈现出“潘多拉盒子”打开时的“壮观”场面。具体表现在:(一)通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产,特别是国有资产的事件层出不穷,数额越来越大,可谓“举国震惊”、“世界瞩目”。(二)垄断、限制竞争、不正当竞争、侵犯消费者权益,价格违法等公益违法行为充斥于中华大地的每一个角落。(三)环境污染等各类公害事件此伏彼起。针对这些痛心疾首的各类民事公益违法行为,中国加大了行政执法的力度。但由于各种原因,这些行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥,“挂一漏万”似乎成了行政执法的一大特色风景。针对行政机关“挂一漏万”,作为保护国家、社会公共利益最后一道防线的司法权和司法机关却只能“隔岸观火”,而侠义之士的“路人”又难以“拔刀相助”。大家只好一起听任这种抽象的国家、社会公共利益或“小额多数”的“易腐权利”腐烂下去。本文即试从人公益诉讼的特征及目前的中国的法律现状论述中国公益诉讼制度构建的可行性。

总述

公益诉讼制度之所以在古罗马时代已经存在,在近现代西方国家中得到完善发展,在中国亦得到越来越多学者的呼吁,究其原因,其根本在于:作为法律制度整体构建中的一部分,公益诉讼制度自身有其他制度无可比拟,无法替代的优越性:它在某种意义上弥补了法律制度上的缺陷,为提高国民素质、社会稳定、经济发展发挥一定的作用。其运作带来的法律效益远远超过它所随之带来的不足之处,可见,在中国构建公益诉讼是可行的。

公益诉讼人进入法律程序的地位

对公益诉讼人进入法律程序的地位看,学者意见不一。

一种观点认为,诉讼应处于诉讼当事人的地位。因为诉讼人的起诉引起了诉讼发生和诉讼程序的开始,起诉人有自已的诉讼请求,同时为了证明自己的诉讼请求的成立,还要提出必要的事实证据,要求法院作出有利于自己的裁判,因此起诉人享有原告的诉讼权利,承担原告的诉讼义务,在诉讼中处于一般原告人的地位。

一种观点认为,诉讼人提起诉讼时,因所涉及的权利义务一般均与自己无直接关系,且在检察院参与公益诉讼时,它还享有法律监督者地位,享有一般原告所没有的权利,同时基于公益诉讼的特殊性,它也可能在享有权利,承担义务时,受到一定的限制。这就决定他应区别于一般原告,而可称之为特殊原告地位;有观点认为,诉讼人提起公益诉讼处于社会公益代表人的地位,因为它提起诉讼的目的,在于维护社会公益。

另有观点认为,诉讼人提起诉讼,处于公益诉讼人地位。这种观点提出了“公益诉讼人”的新概念,主张将诉讼人的公益诉讼权运用到诉权之中,实现诉权范围的扩大化。上述诸观点,从不同角度来看,应该都不乏其合理性,但笔者认为,第四种观点更为可取。因为前两种观点仅从形式上讨论诉讼人法律地位,却忽略了实体权利义务的享有、承担者。第三种观点涉及的公益代表人并非一个严格的法律术语。最后一种观点,与诉权理论相联系,与现代社会诉权领域的扩大化趋势相吻合,提出其有科学性所在。

“利害关系”可拓展性为公益诉讼提供依据

中国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此,如果人们从国家.社会角度出发,凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言,都应是具有利害关系的。进一步推之,公民通过诉讼程序,向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为,并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而,人们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为,主要因为,起诉人作为国家和社会的主人,有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为,如人人都视而不见,那么个人、组织的利益也必然受到损害。正所谓“覆巢之下,焉有完卵”,正说明了这一道理。只不过,人们这里所言的利害关系非直接而为间接的利害关系。美国所谓的“真正有利害关系”既包括人们这里的直接利害利害关系、也包括间接利害关系,这也正是美国为什么没有独立的公益诉讼制度,而是包含在民事诉讼制度里的原因。

法律制度自身缺陷需要公益诉讼来加以补充

作为一国的法律制度,虽然有其生成的自身成因,但人为的促成性又是不可避免的,而作为参与其中的人的主观因素,不可避免地会带有一定的片面性与非完善性,并且在涉及众多利益冲突时,法律不可能完全做到兼而顾之,往往会发生利益的取舍问题,但当人们选择一种利益加以保护时,另一种利益的损害也就在所难免。在法律面临这样的两难处境时,公益诉讼便成为其中一种弥补缺陷的手段。比如在民事诉讼中,人们往往遵循“不告不理”,但在某种不告的行为确实分割了社会公众的利益时,这种再也“忍无可忍”的“公益诉讼”人替法律寻找了一个平衡点。再者,国家机关和公务员的力量是有限的,法律的触角也是无法触及社会的每一个角落的,在法律显得力不从心的“真空地带”中引入公益诉讼人的“私人检察官”行为,无疑是对中国国家执法机关有力的补充,这在建全人们社会法制的今天是很有必要的。

起诉资格的放宽也是公益诉讼可行的另一原因

早期各国法律无一例外都对起诉人资格作了最严格的限制,即起诉之人必须是有直接利害关系的人也就是法院审理结果与其有关系的人。后随着社会的发展,这种严格的限制显然已不能满足诉权的充分发挥,进而起诉人资格有所放宽,如民诉中,将传统意义上的当事人进一步修正拓宽到可为他人的权益提起诉讼的当事人,而纯粹意义上的当事人则又进一步突破了起诉人资格的限制,即以“自己的名义,就特定的民事争议要求法院行使民事裁判权的人及相对人。”毫无疑问,这里的当事人甚至包括了非正当当事人。应该说,起诉资格的放宽在各国已成趋势,而也正是这种资格的放宽,从而使公益诉讼人参与诉讼成为可能。

公益诉讼制度的开启不会诱发“诉讼爆炸”

今天,在美国,“诉讼爆炸”已成为使法社会学家和国民深感忧虑的社会问题。之所以称之为爆炸,不仅是因为诉讼数量多,能量大,已超过民事诉讼制度的负荷,还因为诉讼及其运作机制已对这个国家的社会生活产生了如此深刻的影响,以至于诉讼竟成为美国社会的一个象征。《诉讼爆炸》一书作者这样批判道:“尽管美国社会有许多成功之处,人们的民事诉讼制度却是一种可笑的失败,以其昂贵、恶毒和不合理耻笑于世界。美国的诉讼爆炸已经浪费了极大财富,使许多令人尊重的职业蒙受耻辱,它毁掉有价值的企业,并且给破碎的家庭带来无尽的痛苦。”他在本书中以法社会学的方法分析批判了使美国成为一个好诉社会的各种诱因,并以一个法学家的身份,提出了自己的改革方案,美国的诉讼爆炸是典型的,但不是绝无仅有,在其他西方国家,尽管情况似乎没有如此严重,但也已经听到了类似的忧虑和改革的呼声。据统计,中国所有法院每年受理的案件约500万左右,远远还没有达到“诉讼爆炸”的可能,且当今社会,人们一直在呼吁公民法律意识地提高,诉讼与其是个人策略,不如是一种政策机会。开始想象,起诉的人越多,就越能找到幸福;被起诉的人越多,人们就会因惧怕导致相同的命运而对自己行为的负责感越强。简而言之,诉讼越多,世界越近于完美。“诉讼应该被视为不仅是用于分清两个有争议私权的界限,而且是为了解放那些权利遭到无理践踏的人们的战斗”。事实上,比解放实际的受害者更为重要,是为了防止以后权利再度受到践踏,“私人争执可导致公共利益,你加入战斗越多,你就为他人而使世界的情况变得更好。”正是基于中国目前的诉讼实际情况及诉讼本身的价值与作用,担心所谓的公益诉讼诱发“诉讼爆炸”似乎是多余的。

自身存在缺陷可以通过相关程序设计加以避免

正如每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的,公益诉讼在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。其中一个最突出的问题就是权利滥用的问题,然而这个问题不应该成为人们拒绝它的理由,因为,任何制度都需要相关程序加以保障。人们只需设计有关的权利制约的机制,就能很好地避免这个问题的发生。

据可查的资料显示,国外的公益诉讼制度作为一种知识最迟在1990年已经被介绍到国内,在美国的环境法中有一种公民诉讼制度,是公益诉讼的一种形式。在九十年代,中国理论界首先出现的是经济公益诉讼概念,论者认为经济公益诉讼就是指特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的活动。将经济公益诉讼看作经济法领域维护国家经济利益的工具,为此主张建立专门的经济诉讼程序以有利于经济公益诉讼的进行。 也有论者认为,公益诉讼实际上是行政诉讼的一种。公益诉讼的提法是中国行政法学者的独有见解,域外均未见有阐释者。公益诉讼是中国学者在谈论行政公诉时制造的“概念”。英国讲越权之诉,美国讲司法审查的范围,大陆法系一般按照法院的管辖权进行分类,诸国均未发现以诉讼标行为基准命名的公益诉讼。

还有论者认为公益诉讼就是检察院提起的民事公诉或行政公诉。有论者认为公益诉讼覆盖刑事、民事和行政诉讼三大领域,目前中国只有刑事诉讼是公益诉讼,还应当建立和完善民事公益诉讼、行政公益诉讼。公益诉讼不等于公诉,它既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉,又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。

根据公益诉讼的主体不同,有论者认为,公益诉讼有广义和狭义之分。其中,广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼,既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼,也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的,起源于罗马法,成熟于日、美等发达资本主义国家,又被称为罚金诉讼、民众诉讼,在此它指的是“与案件无利害关系的人,基于公益而提起的诉讼。”私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼,仅特定人才可提起:公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。意大利法学家彼得罗。彭梵得指出“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起的诉讼。”在这里公益诉制度是指任何组织和个人都可根据法律的授权,对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为,向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的活动。在古罗马法中,“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起它,受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权。”由此观之,古罗马的任何市民都可以代表集体直接起诉以维护社会公共利益,而不限于直接利害关系人,直接利害关系人只具有优先起诉权。在英国,一般只有法务长官(检察长)可以代表公众提起诉讼以倡导公众利益,阻止公共性不正当行为,但有以下例外:其一,在不正当行为已直接使自己的利益受损或可能受损,而法务长官(检察长)又拒绝行使其起诉权时,经法务长官(检察长)同意私人可以提起诉讼,但其目的不是为了其自身而是为了一般公众的利益。美国法学家G。盖茨称之为“检举人诉讼”。其二,英国的《污染控制法》规定:“对于公害,任何人都可提起诉讼”。其三,某些组织经检察长同意可以提起环境公共卫生群体诉讼。其四,英国法也赋予某些机构如英国的平等委员会及某些特别公职人员如公平交易局局长等以特别诉权,以维护社会公共利益。但美国是现代民事公益诉讼制度比较完善的国家之一,它比较集中地体现了原告的多元主义思路。1890年美国国会通过的《谢尔曼法》,1914年《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为,除受害人有权起诉外,检察官可提起衡平诉讼,其他任何个人及组织都可以起诉。1986年10月的《反欺骗政府法》第二次修正案规定,任何个人或公司发现有人欺骗政府,索取钱财后,有权以美国政府的名义控告违法的一方,并在胜诉以后分享一部分罚金(一般是从被告罚金中提取15-30-金额作为奖励)。《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定:“在法定情况下,保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”但美国法对公民提起公益诉讼作了限制性规定即只针对“主要的违法行为”以防止滥诉。

德国民事诉讼法规定,检察机关作为社会公共利益的代表,对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法律都规定了有关公益团体(如消费者保护团体,促进工商业利益团体等)可以提起团体诉讼。大革命以后,法国的检察官在民诉活动和民事活动中不再是国王利益的代表,而是社会公益的维护者。1804《拿破仑法典》规定,检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》也都有相应规范,如后者第422条规定“法律专门规定的案件中,检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定“在公法秩序受到损害时,它(检察机关)可以为维护公法秩序而提起诉讼。”1913年,法国以判例方式确定了团体诉讼。1973年法国的罗艾依埃法律第46条正式给消费者团体以原告资格。

综上所述,无论在大陆法系还是英美法系,关于民事公益诉讼原告的具体制度规定上有或多或少的差异,但有一点是共同的,即在民事公益诉讼中的原告资格上并未采取一元化即只能由直接利害关系人提起诉讼,而是多元化,除了直接利害关系人外,非直接利益关系人也可以充作原告。具体而言,检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式,与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体,在很多国家也具有原告资格代表他人提起诉讼,并且在一些国家,对基于公共利益而提起的私人诉讼或民众诉讼有一定的奖励。这些共同点一方面说明了在民事公益诉讼领域中立法实行原告的多元化已成为近现代民事公益诉讼的基本趋势;另一方面,也为中国关于民事公益诉讼原告制度的设计提供了蓝本。

应该说,现代西方国家,尤其是美国,公益诉讼制度已相当地完善和成熟,然而包括中国在内的很多国家目前却还没有存在这种制度,随着司法制度的完善,公益诉讼制度势必会被越来越多的国家接受。比较发达的美、日、英等国相关立法,可以看出,相对于私益诉讼,公益诉讼有其明显的特征:

1、公益诉讼的原告是不特定的人。一般仅指无利害关系的人,但古罗马法亦包括有利害关系的人。且如果原告为多人,可由裁判法官选择适宜的人作为原告。

2、原告起诉的出发点在于维护社会公共利益,法律尊严及社会公平正义,而非个人一己私利。

3、公益诉讼涉及的案件范围宽泛,可以是民事侵权行为,也可以是行政违法、刑事犯罪活动。

4、公益诉讼的地位体现在对国家机关执法能力不足的补充与协助,而非取代国家机关进行执法活动。

5、原告在胜诉后往往受到一定的物质奖励。

公益诉讼制度在美国的发展相对健全,尤其在美国的《反欺骗政府法》及反垄断法规中都有相关的详细而完备的权利规定及程序设计,为人们今天研究公益诉讼制度的构建提供了一个比较好的参考。

总述

为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用,对其进行完备,科学合理的程序设计是必要的,下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想:

投诉作为提起公益诉讼的必要前奏

为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为,行政执法与司法相比,具有主动性和及时性的特点,行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为,把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反,诉讼程序纷繁,时间相对过大,显然没有行政执法得力,因此,有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时,方可提起诉讼。

设立预审制度

指在审判机关正式受理公益诉讼之前,对公益诉讼人的起诉进行审查,以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据,排除没有事实根据的起诉。必要时,可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起,在质证和辩论的基础上做出判断,以决定是否立案?案件的双方当事人为谁?以何种类型的案件立案?

受诉法院级别应作相应地提高

即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院,因公益诉讼与其他常见的诉讼相比,往往会涉及更为广泛的大多数人的利益,且起诉人所受到的阻力也相对较大,比如行政公益诉讼,面对代表国家的公权力机关,诉讼人往往会显得力不从心,甚至,违法的行政机关会以权压力,阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权,人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求,因此,相当于基层人民法院来说,中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。

设立保证金制度

公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后,随意退出或无故缺席,造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费,可以规定法院在受理案件之时,要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金,作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时,不论其是否败诉,法院都应如数退还保证金及相应银行利率。

修改有关举证责任的理论

关于举证责任问题,学者众说繁谈并无定论。笔者认为:有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础,后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据,由公益诉讼人提供,而对于提供法律法规及规范性文件的责任,则由被告承担。在诉讼过程中,双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题,不应做“一刀切”的规定,可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。

这里还存在一个问题,即在公益诉讼作为个人组织时,因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求,针对这一问题,笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现,检察院作为公法机关,其收集证据的能力自不待言,在公益诉讼人向检察院提出申请后,检察院在经审查后,可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人,进入公益诉讼程序。

撤诉与和解

当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先,公益诉讼人如果撤回起诉,要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足,法院允许撤诉外,凡事实清楚,证据确凿,被告明显违反法律,侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次,双方允许自行和解,但要符合法律相关规定。例如:国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍,则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款,并交出罚款的情况下,才允许双方自行和解。

裁判的执行应有别于民事裁判执行

公益诉讼裁判发生法律效力后,交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后,当事人自愿履行的,不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务,权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的,人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中,如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时,执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。

原告胜诉以后应给予一定的奖励

中国关于奖励揭发,检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。

在公益诉讼中,公益诉讼人要承担举证责任,诉讼费用,还要为诉讼花费人力、物力、财力。尽管公益诉讼人提起诉讼之初,是出于对国家和社会事务的关心,但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善,保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励,有利于更多的公民加入到公益监督的领域,从而形成社会监督这种强有力的外在力量。

公益诉讼制度,作为公民参加国家事务管理的新途径,在中国司法实践中,有着广泛的适用前景。

第一,公益诉讼制度是社会主义民主在诉讼领域的体现,它为社会主义民主的实现提供了现实的途径和司法保障。一方面它丰富了社会主义民主的形式,为人民参与国家事务的权利有了司法保障。保障人民参加国家事务管理,成为国家主人;防止公务人员滥用公共权力,矫正错误的公共权力。

第二,实施公益诉讼制度是依法治国的重要基础,它能极大地促进实现法治。一方面,它实现以司法权力制约国家权力。从而避免由于权力集中而出现人治的局面,另一方面,它有助于实现社会主义法制的十六字方针,维护法律的权威性。公益诉讼不是一种单独的诉讼形式,而是一种以诉讼目的为基准界定的概念,旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。与维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较,公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。公民、法人或其他组织经法律授权,可依法行使诉讼权利,并保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、及时审理违法案件、确认权利义务关系,制裁违法行为,以保护国家和社会公共利益。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人,也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要行为人的违法行为侵害了国家利益,或者侵害了社会管理秩序,对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有潜在的损害可能,任何组织或个人都有权代表国家起诉违法者,以保护国家利益和社会公共秩序。无直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵害国家利益、社会公共利益的行为,主要因为,原告作为国家主人,有权利也有义务维护国家利益和社会利益。同时,国家、社会和个人(或组织)的利益是一致的,三者的关系是整体与部分的关系,既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益,必然有个体利益受到损害。

随着社会主义法治国家建设进程的推进,我国诉权保护已经取得了世所瞩目的成绩。当前,在诉权保护方面,有关公益诉讼的讨论非常激烈,产生了一系列重大的理论和实践成果。在我国建立和完善公益诉讼不仅非常必要,而且具备相当的可行性 [2]

顾名思义,公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念,公益诉讼是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定,为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼。这种诉讼在认定原告资格、审理方式、证据规则、裁判方式等方面都与传统的诉讼模式存在明显区别。特别是,由于在本质上是为了保护公共利益免受国家机关、组织或者其他公民的侵害,一般被认为具有维护法律秩序的客观诉讼性质。由于法律并未明确规定公益诉讼,因此,大多数学者倾向于将涉及到公共利益保护的民事或者行政案件归入公益诉讼的范畴。我将侧重从行政公益诉讼的角度,对公益诉讼的理论和实践作一阐述。

近年来,随着依法治国理念的深入人心,社会主义法治国家建设步伐的加快,公民的法治意识已经有了极大提高。当前,经济交往日益频繁,社会领域的冲突和矛盾日益激烈,一些侵权行为呈现出损害扩散、受害范围广泛、受害持续时间较长和受害者众多等特点,涉及到公共利益保护的各类案件大量呈现。在行政管理领域,行政机关的行政行为往往不仅仅涉及到行政相对人的个体权利,在很多情况下还涉及到国家利益和社会公共利益。目前,有关行政公益的纠纷主要集中于行政规划、行政公产、公共服务、国有资产保护、行业竞争、自然资源、公共工程建设、政策性行政垄断、产品质量监管、环境监管、医疗损害等领域。

囿于法律的原则性规定,我国的公益诉讼制度还没有真正地建立起来,但是,这并不妨碍法院受理和审理涉及公共利益保护的案件。通过这些案件的审理,法院的司法审查方式发生了巨大变化,已经逐步形成了一套不同于传统诉讼的“准公益诉讼”模式。主要表现在以下几个方面:

原告资格标准由“直接利害关系”向“间接利害关系”转变。对于原告资格问题,诉讼法一般要求原告具有法律上的利害关系。在传统的诉讼模式下,原告资格一般被理解为须与诉讼标的之间具有直接的利害关系。在公益诉讼中,过度强调利害关系的直接性,就会将那些涉及到公民直接权益而主要涉及到国家、社会公共利益的案件排斥在司法保护之外。近年来,法院逐步放宽了原告的标准,最高人民法院制定的司法解释一般将原告资格定位于“法律上的利害关系”,不论是直接的利害关系人还是间接的利害关系人,均可以提起诉讼。法院的较为宽松的原告资格标准,为公益诉讼案件的受理提供了前提。

诉的利益由“原告的私人权益”向“公共利益私人利益平衡”过渡。在传统的诉讼模式中,诉的利益通常被理解为涉及到原告的私人利益。原告需要证明自己的私人权益而非公共利益受到了侵害或者不利影响。近年来,这一标准已经逐步放宽,诉的利益由保障私人利益向私人利益公共利益兼顾转化。法院在受理和审理案件时,既注重了原告的私人利益,同时也关注了原告提起的诉讼中可能受到影响的国家或者社会公共利益。在过去被认为是“好事之徒”提起的公益案件(例如一毛钱如厕费案、要求铁路部门开具发票案等),也逐步为人们所正面评价。

诉讼类型由“主观诉讼”向“主观诉讼客观诉讼兼顾”发展。在传统的诉讼模式下,诉讼是以保障个人主观权益为目的主观诉讼。而公益诉讼是一种把主观诉讼和客观诉讼结合在一起的诉讼。现代社会,包括许多民事案件的处理,影响到的不仅仅是原告个人利益,而且包括原告利益在内的公共利益。法院已经充分注意到在诉讼中保障公共利益的重要性,并且强化了法院的职权主义意识。目前,这一趋势已经非常明显,并且仍然处于进一步深化的过程之中。

2014年3月12日,最高人民法院首次发布《20102013年人民法院维护消费者权益状况》白皮书,统计显示,2010年至2013年,地方各级法院审理各类涉及消费者权益的民事案件四十八万两千五百多件,涉案标的总额达到人民币一百一十九亿零四百多万元。最高法表示,公益诉讼是消费者维权的重要方式,最高法将出台司法解释进行规范。 [3]

2015年7月1日,由上海市消费者权益保护委员会(以下简称上海消保委)提起的一起公益诉讼案正式被法院受理。这次公益诉讼分别以广东欧珀(OPPO)移动通信有限公司和天津三星通信技术有限公司为被告,诉讼理由是这些手机厂商侵害了消费者的合法权益。 [4]

2015年7月2日,最高人民检察院召开新闻发布会,发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。最高检新闻发言人肖玮介绍了公益诉讼改革试点的安排,选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点。试点期限为二年。试点进行中,最高人民检察院将与最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查,适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法,报全国人民代表大会常务委员会备案,并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。 [5]

2017年11月,山西省首例行政公益诉讼案结案。在该案中,山西省阳曲县检察院依法对在“家电下乡”补助审核发放中负有监管职责的县财政局和县经信局进行立案调查,292万元“家电下乡”专项补助款被追回。 [1]

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