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中华民国政府

中华民国政府(The government of the Republic of China)是中华民国的政权机构,其历史最早可追溯至1912年肇建于南京的中华民国临时政府,之后历经北洋政府国民政府等多次政权替换。

1912年-1928年为北洋政府时期;1928-1948年为国民政府时期,1948年国民党召开“国民大会”,宣布“立宪”;1949年迁台。

1912年2月15日,袁世凯任中华民国临时大总统。1913年10月6日袁世凯当选中华民国首任正式大总统后北洋政府正式形成。北洋政府是中国历史上第一个以和平的方式完整继承前朝疆域的政权,也是中国继清朝灭亡后第一个被国际承认的中国政府。 [1]

1925年中国广东成立国民政府,1926年7月,开始北伐战争,1927年,蒋介石于4月18日在南京成立国民政府。9月同武汉国民政府合并,史称“宁汉合流”。

1928年6月8日,国民党军队进入北京,北洋政府在中国的统治最后结束。同年12月29日,张学良宣布“东北易帜”,全国实现了形式上的统一。 [2]

1948年3月29日召开“国民大会“,5月20日蒋介石任中华民国总统,国民政府改组为中华民国政府,国民政府主席改中华民国总统,进入“宪政时期”。 [3] 1949年迁台湾。 [3] 1971年第二十六届联合国大会中华人民共和国政府完全取代原中华民国政府联合国的席位并代表中国。 [4] 现为中国台湾地区行政当局 [5-6]

参见:辛亥革命中华民国临时政府中华民国临时约法

1911年10月27日,清朝任命已袁世凯为钦差大臣镇压革命。11月1日,袁世凯更进一步被授为清朝内阁总理大臣。11月2日之后,革命党人不得不与袁世凯进行和谈。此时,国内外舆论对于袁世凯任大总统也表示了相当大的支持。即便是在革命党人中也有许多人认为袁世凯是迫使清帝退位及避免继续内战的不可或缺的人物。在这种情况下,1912年1月22日,孙中山公开表示如果袁世凯能使清帝退位并同意共和,就可以让袁世凯出任中华民国大总统一职。1912年2月12日,清朝的最后一位皇帝溥仪退位。1912年3月10日,袁世凯在北京宣誓就职中华民国第二任临时大总统。中华民国政府开始被以袁世凯为首的北洋军阀系统所掌握。 [10]

1911年12月29日,孙中山以16票的绝对多数当选为中华民国第一任临时大总统。1912年元旦,孙中山宣誓就职,宣告中华民国成立。3日,中华民国临时政府成立;28日,各省代表会议改组为临时参议院,成为临时政府的最高立法机关 [11]

在孙中山的主持下,3月11日,临时参议院颁布《中华民国临时约法》,按照西方资产阶级的民主制度和立法、行政、司法“三权分立”的原则,在中国建立一个实行议会制责任内阁制的资产阶级共和国。由于南京临时政府和各省都督府中立宪派、旧官僚政客的篡权,以及一些革命党人的妥协退让,致使南京临时政府权力被袁世凯所篡夺 [11]

经过折冲后,1912年以临时约法成立的中华民国政府,是采取接近内阁制的双首长制。总统与总理均由参议院选出,总统职务为执行法律、发布命令、统率全国陆海军队、任命官员、外交权、依法宣布戒严特赦减刑复权。不过,以上各权利均需经由参议院同意。而与总统相同实际政权统治的国务总理则负责实际中国之内政治理及法律副署权。

此时共和的进程比孙中山及其盟友所预料的要慢,因在袁世凯身边尽是一大班前清官僚(包括袁氏本人),他们一直不习惯甚至反对以“国会”制约政府的权力,并极力排挤革命党人。1912年8月,孙中山的盟友宋教仁建立国民党,这个党是以同盟会中一些主张议会责任内阁制的份子为核心,再联合其他小党派结成。1912年底到1913年初举行的第一届国会两院选举,宋教仁以反对袁世凯统治的口号进行参选。大选的结果是国民党取得了压倒性的胜利,占据了下议院596席中的269席,上议院274席中的123席。不料3月20日宋教仁被暗杀。孙中山因此对袁世凯的不满开始增加,1913年7月,他指挥南部的几个省进行了反对袁世凯的叛变,称为“二次革命”。叛变后来被袁世凯成功镇压,孙中山及其他发动者逃亡日本。

参见:北洋政府洪宪帝制

原则上,1910年代-1920年代末期,北洋政府所称之中华民国政府应为中华民国大总统与国务总理双首长为主的三权分立制度。细分下,行政外交军事权归中华民国大总统与国务总理、立法权归参议院,而司法权归法院。

虽说政府设计如此,在此年代期间中华民国政府因军阀混战,没有按照初衷运行。1912年,袁世凯将总统职权扩大,甚至于1915年短暂宣布帝制。1915年10月6日,参政院召开所谓“国民代表大会”,国民代表一律“赞成”君主立宪,并推定参政院为国民大会总代表,上书推戴袁世凯为中华帝国皇帝。袁接受帝位后,准备于1916年元旦正式登基(登极)。袁帝制自为的行径,激起了中国人民的强烈反对。12月25日,唐继尧、蔡锷、李烈钧在云南宣布独立,护国战争爆发。后袁世凯放弃洪宪帝制,恢复“中华民国”年号,但仍然想当中华民国的大总统,并起用段祺瑞为国务卿兼陆军总长,企图依靠段团结北洋势力,压制南方起义力量,但起义各省没有停止军事行动。5月下旬袁世凯忧愤成疾,同年6月6日,因尿毒症不治而亡。 [12]

参见:府院之争安福国会直皖战争直奉战争

袁世凯去世后,中国开始了长达13年(另一说15年)的军阀割据时期。北京中央政权连续被北洋军阀系统控制,但此时没有一个人具有足够能力单独控制整个北洋系统的军队和政权,各不同派别的领导人以省为单位依靠自己的军事力量形成了地方的军阀和实际上的割据局面。军阀们展开了相互的混战以夺取北京北洋政府的政权。名义上各势力仍受北京中央政府(即北洋政府)支配,但北洋政府实际上在不同时期也由不同派别军阀统治。大大小小的战役不断,如“直皖战争”、“直奉战争”等导致帝国主义在中国扩张势力。

1916年北洋政府虽短暂回归双首长制,不过仍发生府院之争的混乱场面 [13] 。1916年6月7日,作为前革命党人的副总统黎元洪继任总统,袁氏亲信段祺瑞出任国务总理。二者争执不断,史称府院之争 [13] 两人的第一次矛盾发生在中华帝国崩溃之后,恢复中华民国是依据1912年的《临时约法》还是依据1914年的《中华民国约法》这一问题。作为前革命党人的黎元洪支持前者,而作为袁世凯亲信的段祺瑞则支持后者。经过争论,两方同意中华民国的恢复依据1912年的《临时约法》,解散1914年袁世凯设立的旧国会,并任命段祺瑞为新国会的总理。作为交换,革命党人同意解散军事委员会。

1917年,两人就中国是否参与第一次世界大战为由发生矛盾。1917年5月14日,段祺瑞未经国会和总统的许可,便宣布中国对德国宣战,并利用他的亲信将领和军队要求黎元洪解散国会。作为反击,黎元洪解除了段祺瑞的总理职务。而段祺瑞就离开北京,拥兵对抗黎政府,使得众多省份宣布独立,并在决定向北京进军。这使得黎元洪不得不求助于安徽督军张勋

1917年6月7日,张勋从徐州率五千辫子兵入京拥立清朝末代皇帝溥仪即位,宣布复辟。黎元洪拒绝接受,并协请段祺瑞主持讨伐。复辟仅持续12天被段祺瑞讨平。黎元洪宣告辞职,由副总统冯国璋继任总统,而段祺瑞续任国务院总理。1918年8月12日重新选举的国会中,段祺瑞控制的安福派系通过贿选等手段获得330多席,成功得控制了国会,被称为安福国会。8月14日,国会通过了对德宣战的决议。

在此时,孙中山于1917年7月在广州设立军政府,拥护1912年的《临时约法》,开展了护法运动以反对北洋政府。对此问题,作为主和派的冯国璋与主战派的段祺瑞时有冲突。最后冯国璋总统任期结束,冯段二人相约共同下野,由袁世凯的老朋友,前清元老兼当过国务卿的徐世昌接任总统,而段氏的皖系在背后操纵政权。

此后皖系、直系、奉系晋系四系军阀明争暗斗,中央政权频频易手,仅段祺瑞本人就三次组阁,更有曹锟贿选总统丑闻,奉系军阀张作霖也两次进入北京执掌政权,中央政府陷入混乱局面。北洋派内部分裂为直皖两大系,同时奉系在东北崛起。皖系军阀段祺瑞以国务总理身份把持北京政府实权,但他不能缓和北洋派与其他派别以及北洋派内部的矛盾。1917年7月孙中山南下广州,发起护法运动。此时,直、奉两系的扩展尤为迅速。直系首先在与南方军政府作战问题上与皖系发生矛盾,并在前线自行停战,迎合全国人民渴望和平的心理。1920年7月直皖战争的爆发,导致皖系军阀统治结束。

直奉双方起先共同控制着北京政府,但因胜利果实分配不均,在组阁等问题上互相指责,矛盾愈演愈烈。1922年4月,爆发了第一次直奉战争,结果直系击败奉系,独占了中央政权。

直系击败奉系之后的直系先打着“恢复法统”的旗号,恢复国会,逼徐世昌下台,迎黎元洪复任大总统。继之又对黎元洪“逼宫夺印”,接着直系便高价收买国会议员,于1923年10月通过贿选,收买“猪仔议员”,让曹锟当上了大总统,搞得举国哗然,丧尽民心。反直的一方,奉系败退出关后,宣布“闭关自治”,锐意整军经武,实力大增,皖系不甘寂寞,企图卷土重来;南方的孙中山准备北伐,也在寻找盟友,由此形成了孙、皖、奉“反直三角同盟”。直系内部则因争权夺利而四分五裂,冯玉祥部自成一派,且与反直一方暗通款曲。1924年9月,以江浙战争为前奏,第二次直奉战争爆发,奉军大举进攻,直军作战不利。10月,冯玉祥发动北京政变,囚禁曹锟,直系腹背受敌,吴佩孚失败南下,直系军阀统治时期告终。 [16]

直系垮台后,奉系控制了北京政权。他们抬出皖系首领段祺瑞为临时执政,实际则在背后操纵。段祺瑞提出召开“善后会议”,但解决不了任何实际问题。各派军阀之间争权夺利,纵横捭阖,敌与友之间根本无一定之分。北方的奉系与冯玉祥国民军系首先发生矛盾,这一矛盾的激化,又使奉系与吴佩孚重新携手,共同反冯,1926年初将冯部挤出华北。奉系内部,郭松龄于1925年底联合冯玉祥倒奉,由于日本的干涉而失败。同时,东南孙传芳与奉军激战,一跃而为五省霸主。到1926年4月,段祺瑞下台,其后奉、直两系在围攻后起造反派国民军的共同目标下“联合”起来,暂时建立了他们在中国中部和北部的统治,并组成直系和奉系军阀势力所控制的北京政府,这个政府由内阁“摄政”。

北洋军阀政府在面临失败的最后关头,仍不愿意自动退出历史舞台。1927年6月,张作霖在北京组织安国军政府,自任大元帅,企图联合各派军阀,进行最后挣扎。蒋介石、汪精卫先后进行“清党”、“分共”,使北伐中途停顿,给北洋军阀以短暂喘息之机。然而为时不久,国民党各派再度联合继续进行所谓后期北伐,张作霖见大势已去,遂于1928年6月下令退出京津一带,向东北收缩。他本人在回沈阳途中,行至皇姑屯被日本关东军预埋的炸弹炸死,史称“皇姑屯事件”。1928年6月8日,国民党军队进入北京,北洋军阀政府在中国的统治最后结束。同年12月29日,张学良宣布“东北易帜”, [2] 全国实现了形式上的统一。 [17]

参见:护法运动中国国民党广州国民政府

1913年二次革命失败之后,孙中山流亡日本。1914年孙中山在日本组建中华革命党。孙吸取了之前的教训,严格控制组织总部和支部,并享有各级组织的人事任免权。这成为了后来的国民党和国民政府民主集中制的雏形。1916年,孙回到上海。

1917年,孙中山前往广州与南方的军阀合作,开始了护法运动。1917年8月25日,广州军政府建 [18] 立,孙中山成为当时在广州的南方军阀的大元帅。但是桂系军阀私怀野心,迫使孙中山于1918年5月离开军政府,回到上海。1919年10月10日,孙中山重组中国国民党。1920年,亲孙的粤系势力在第一次粤桂战争中击败桂系,取回了对广州军政府的控制。孙中山于11月底返回广州,重建军政府,继续护法运动。1921年4月2日,军政府取消,改为中华民国政府,由孙中山任总统。1921年5月5日,孙中山在广州就任非常大总统,在对外宣言中他表示:“列强及其人民依条约契约及成例,正当取得之合法权利当尊重之。”对国内天然资源的开发则实行“开放门户主义,欢迎外国之资本及技术”。但希望各国承认广州政府“为中华民国唯一之政府” [10] 。5月6日,非常大总统孙中山任命国务院各部长官。任命伍廷芳外交部长唐绍仪为财政总长,陈炯明为内政总长兼陆军总长,汤廷光为海军总长,李烈钧为参谋总长,徐绍桢为总统府参军长,马君武为总统府秘书长 [10]

当时,在北京的北洋政府仍然是具有合法性并为西方列强所承认的政府。孙中山试图从西方获得援助但却受到忽视,在1921年,他转向刚刚在自己的革命中取得胜利的苏联救助。苏联试图通过严厉批评西方为“西方帝国主义者”而表示友好的态度对待中国的革命者,但是处于政治的考量,苏联领导人采取了双重的策略,即同时支持孙中山和刚刚建立的中国共产党。苏联期盼著两方的合并,但是同时也准备了任何一方取得胜利。从此,开展了国民党和共产党在中国的斗争。

1922年,广州的国民党和军阀的联盟破裂,孙中山再次逃往上海。这时孙开始意识到他需要得到苏联的帮助。1923年,孙中山和苏联代表越飞在上海发表了一份联合声明,表示苏联将协助中国的国家统一。苏联的顾问,当时第三国际的著名顾问鲍罗廷于1923年抵达中国以帮助国民党按照苏联共产党的模式进行改组和巩固。中国共产党在第三国际的要求下开始与国民党合作,她的成员被鼓励以个人的身份加入到国民党中,并保持其共产党员的身份。当时的中国共产党只是一个小党派,在1922年时只有300名党员,到1925年时也只有1,500名党员。而国民党在1922年时已经有150,000名党员。苏联顾问也帮助国家主义者建立起政治机构以培训宣传人员在群众中动员的技巧,并于1923年派遣孙中山从同盟会时期起就担任陆军上尉的蒋中正莫斯科进行了为期几个月的政治和军事培训。蒋中正于1923年底回国后参与了建立位于广州的黄埔军校。1924年,蒋中正成为军校的校长,周恩来成为政治部主任 [19]

孙中山的“联俄容共”政策,在国民党内部产生了支持与反对的两个派系 [19] 。支持联俄容共的称为左派,以汪兆铭为代表,反对联俄容共的称为右派,以胡汉民等老国民党员为代表。左派认为目前国民党尚须要得到外国势力的支持,右派则担心未来以个人身分加入的共产党员,可能会并吞国民党。由于当时由孙中山掌控大局,因此左右两派暂时无事。

1925年3月,孙中山因癌症在北京逝世,却没有交代接替人选。汪兆铭在北京安葬孙中山后,在回到广州前,先到汕头与蒋中正会面,希望能与蒋合作,与右派势力竞争。1925年7月1日,广州军政府改组为国民政府,汪兆铭当选为国民政府主席,胡汉民为外交部长(当时广州国民政府并非国际承认的合法政府,因此外交部长一职形同空壳)。右派见大势渐去,开始铤而走险,暗杀左派国民党员。1925年9月,财政部长廖仲恺在中央党部门前被暗杀。左派趁此机会实施戒严,蒋中正率黄埔军逮捕右派军系的粤军领袖许崇智等人,将粤军编入黄埔军中。至此,左派可谓完全掌握局势。

参见:南京国民政府中原大战

虽然国民政府前身为孙中山于广州成立之护法政府或军政府等机构,但是因其主权治权未及全部中华民国领土,故不能称之为“中华民国政府”。而事实上,1925年7月1日于广州成立、1927年9月20日定都南京之国民政府, [20-21] 直到1928年6月底定北京后,才获得西班牙、德国、法国等大国承认。而1929年1月,张学良决定服膺国民政府后,国民政府才真正成为中国唯一合法政府,国家形式上“统一” [17]

1930年5月至11月,蒋介石与阎锡山冯玉祥李宗仁等在河南、山东、安徽等省发生的一场新军阀混战,共产党称之为蒋冯阎战争,或蒋冯阎李战争;因为这次战争主要在中原地区进行,所以又称为“中原大战”。中原大战是中国近代史上规模最大、耗时最长的军阀混战。期间汪精卫等在北平成立“国民政府”,阎锡山任中华民国陆海空军总司令。 [22]

国民政府特色为委员制。一般来说,政府的运作主要决策者为国民党党内机构遴选出之国民政府委员所组成的国民政府委员会,而除了国民政府委员会之外,国民政府也有许多机构多采取委员制。而这种体制直到1948年实际行宪后,才有所更动。依照《中华民国国民政府组织法》规定,国民政府委员定额早期为12-16人,1930年代之后增为24-36人,而国民政府委员会主席、行政院长、立法院长、监察院长、考试院长、司法院长、及其副院长均由该委员会推选。

如再就职权细分,一般来说,在1930年代-1940年代,国民政府主席为中国政府元首,与国民委员会共同负责外交与军事及中国国家统治权,内政则由行政院负责。而国民政府从1930年蒋介石内阁开始,到1949年,国民政府共组阁过十数次。

另外,中国因为抗日战争,于1938年宣布实施战时政府制度,军事权由国民政府主席转为国民政府军事委员会。而到1948年“行宪”并由国民大会选出中华民国总统、同时国民政府委员会与军事委员会同时裁撤后,中华民国政府才真正成为“一府五院的内阁制”。

国民政府主席为林森长期担任,任期自1931年开始至1943年去世。1943年之后为蒋中正,直至1948年国民政府结束运作移交“国大”选举的中华民国政府。

1946年11月15日,中华民国在国共分裂的背景下召开了制宪国民大会,并于12月25日通过了基于同年国共两党商定之政治协商会议宪法草案的《中华民国宪法》。1947年4月,国民政府基于政协决议改组政府;同年11月21日,开始了在国民党统治区域选举所谓“国大代表”;同年12月25日,《中华民国宪法》正式施行。

1948年3月,第一届国民大会第一次会议,召开并于4月选举了中华民国首任总统与副总统,分别由蒋中正与李宗仁当选。同年5月20日,蒋中正及李宗仁宣誓就职,新的依照《中华民国宪法》运作的中华民国政府正式开始运作,国民政府步入历史,国家进入建国大纲的第三阶段,即所谓“宪政阶段”。1949年1月22日,李宗仁就任中华民国代总统。1949年6月国民党政权逃亡台湾。 [3]

就整体来看,国民政府一直是以蒋中正为主,其他国民党中心干部为辅的党国政府。通常中央政府职权划分,都是以蒋介石量身定作。而1929年-1971年为止,不论职务是国民政府主席行政院长、军事委员会委员长、民国总统还是台湾地区行政当局领导人,蒋一直都是国民党政府的核心。

中华民国临时大总统孙中山依据古今中外所曾经有过的各种政治制度,归纳出“五权分立”的政府组织,分为行政、立法、司法、考试、监察等5个部门。“民国政府”于1949年因国共内战爆发而迁徙台湾以后,继续沿用五权宪法所创之五院体制,不过经过1990年代以来的多次修宪后,其制度已有重大变革。

参见:中华民国大总统

中华民国大总统,任期五年,第一任大总统是袁世凯,于1913年选出。袁世凯猝逝后,北洋军阀成为北京政府的实际把持者,大总统不过是傀儡,大多没有实权,实权都在北洋军阀手上。

1924年曹锟辞职后,中华民国大总统一职由国务总理或代总理代行其权,之后由段祺瑞任临时执政,段下野后交由国务院摄行,从颜惠庆复职后的几任内阁再度摄行大总统职权,直到1928年张作霖成立军政府任陆海军大元帅,中华民国大总统名称正式消失。 [23]

后国民党于1948年复设总统、副总统,任期4年。总统为国家元首,对外代表国家,统率全国陆海空军,依法公布法律、发布命令、宣布戒严、任免文武官员、授与荣典、行使大赦、特赦、减刑及复权之权,以及行使缔结条约及宣战、媾和之权。总统依据宪法行使职权 [24] 。设总统府,置秘书长1人、副秘书长2人,另有资政、国策顾问及战略顾问,对国家大计及战略、国防等事项,向总统提供意见,并备咨询。

临时大总统

1911年10月10日武昌起义辛亥革命爆发。1912年1月1日,孙中山在南京宣誓就任临时大总统,宣告中华民国临时政府成立,以中华民国为纪元,改行阳历 [25]

在孙中山组阁的中华民国临时政府中,革命派占绝对优势,但也吸收了一些旧官僚、立宪派。在9名国务部长中,同盟会员3名,他们是陆军总参谋长黄兴,外交部长王宠惠,教育总长蔡元培。其余6名国务部长中,有旧官僚2名,立宪派2名,自由派专家2名 [25]

非常大总统

自1920年11月广州军政府重建后,为使政府工作符合法治轨道,4月7日,广州召开国会两院非常会议,出席议员222人,会议由林森任主席,议决废除军政府,通过《中华民国政府组织大纲》,并选举孙中山为非常大总统 [26]

10日,国会非常会议发表宣言,指出成立正式政府的必要,说明选举孙中山为非常大总统的原委,并敦请孙中山就职,建立正式政府。21日,孙中山复电国会议员的祝贺,表示:“所有设施,当依人民之授权及国会之付托,以为准绳,务期振法治精神,成强国政府” [26]

北洋政府时期政坛更迭频繁,从1916年至1928年短短的13年中,就有38届内阁,最短的两届只有六天。虽然北洋政府先后出台的五部宪法都以“三权分立”为基本原则,但袁世凯掌权后,立刻解散国会、撤销国务院,废除《临时约法》,颁布《中华民国约法》,改内阁制为总统制,规定总统独揽一切权力且可无限连任,使新生的民主制度遭到破坏。袁世凯死后,紧接而来的军阀混战使民主成了一纸空文,各派系争夺政权,中央政府成了地方军阀角逐的舞台。由此,北洋政府踏上了它短暂的历史舞台。 [27]

行政院

参见:行政院

为国家最高行政机关,置院长1人,由总统任命;副院长1人,兼任部会首长之政务委员10人,不管部会之政务委员7人。院长由“总统”提名,经“立法院”同意后任命;“总统”公布法律、发布命令,须经“行政院院长”和有关部会首长的副署;“行政院副院长”、各部会首长和不管部会之政务委员,由“行政院”院长提请“总统”任命;“行政院”向“立法院”提出法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案及条约案及其他重要事项或涉及各部会共同关系事项;“行政院”对“立法院”所决议的法律案、预算案、条约案及重要政策有异议时,须经“总统”的核可,才能移送“立法院”复议,若出席“立法院”的三分之二“立法委员”表决维持原决议,“行政院长”应接受该决议或辞职 [28]

立法院

参见:立法院

为国家最高立法机关,由人民直接选举之立法委员组成,代表人民行使立法权。立法院得对行政院院长提出不信任案,对总统、副总统犯内乱外患罪提弹劾案及对监察院审计部审计长之任命行使同意权,并有议决法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及国家其他重要事项之职权。立法院置院长、副院长各1人,由立法委员互选产生。立法委员自第7届(2008年)起由225人减为113人,任期4年。有向行政院院长及各部会首长质询之权,并可以决议或覆议行政院重要政策。

司法院

参见:司法院

为国家最高司法机关,掌理解释权、审判权、惩戒权、司法行政权。司法院置大法官15人,并以其中1人为院长、1人为副院长,由总统提名,经立法院同意任命。大法官以会议方式行使解释宪法及统一解释法律、命令之职权,并组成宪法法庭,审理总统、副总统之弹劾及政党违宪之解散事项。宪法规定法官须超出党派以外,独立行使职权,并为终身职。司法院设各级法院、行政法院及公务员惩戒委员会。

考试院

参见:考试院

为国家最高考试机关,置院长、副院长各1人,考试委员若干人,均为特任,任期为6年,由总统提名,经立法院同意任命之。考试委员须超出党派以外,依法独立行使职权。考试院之职掌,依宪法增修条文第6条规定为: 1. 考试。 2. 公务人员之铨叙、保障、抚恤、退休。 3. 公务人员任免、考绩、级俸、升迁、褒奖之法制事项。 考试院下设考选部、铨叙部、公务人员保障暨培训委员会及公务人员退休抚恤基金监理委员会。

监察院

参见:监察院

为国家最高监察机关,行使弹劾、纠举及审计权。置监察委员29人,并以其中1人为院长,1人为副院长,任期6年,由总统提名,经立法院同意任命之。监察委员须超出党派以外,依据法律独立行使职权。监察院设审计长,由总统提名,经立法院同意任命。审计长应于行政院提出决算后3个月内,依法完成审核,并提出审核报告于立法院。监察院为行使审计权,设审计部。

1912年3月11日取代《中华民国临时政府组织大纲》开始施行,于1914年5月1日因《中华民国约法》(袁记约法)的公布而被取代,1916年6月29日为大总统黎元洪所恢复。1917年9月10日以广东为基地建立的中华民国军政府展开护法运动,所护者即为《中华民国临时约法》。仿法国式的责任内阁制:盖当时的参议院为抑制袁世凯的野心,乃将原《中华民国临时政府组织大纲》的总统制改为内阁制使袁世凯成为虚位总统。总纲以简洁的文字,将国家的要素作原则性的规定。人民权利义务的保障已有详尽的规定,并设有法律保留条款。大总统副总统的选举:仍沿《中华民国临时政府组织大纲》的精神由参议院选举。司法已有独立审判规定,符合三权分立原则:《约法》规定法院以临时大总统及司法总长分别任命的法官组织。法官独立审判不受上级官厅之干涉。 [29]

民国约法是按照袁世凯的旨意对《临时约法》的一次彻底改造,除了将内阁制改为总统制外,还将立法完全降为行政的附庸。《临时约法》存在着立法权过大的弊端,对政府行使职权有过多的制约,不利于对国家的治理。《新约法》对其进行一定程度上的纠正,是符合当时的实际的。但如同《临时约法》在限制行政权力时一样,矫枉过正,将立法机关降为行政机关的附庸,从中国大陆地区民主进程来说,是一次大的倒退。但是我们也看到,袁世凯在扩大行政权力的过程中,几乎没有遇到任何阻力,也就是说,北京政府的这一行为,得到社会各界、各种政治势力(国民党除外)的支持和拥护,从当时中国的社会实际来说,符合中国的国情。从袁世凯政府按《新约法》的机制进行运行的实际效果来看,也比较明确地说明了这一问题。

由于没有立法机关的制约,行政支配一切,此一时期北京政府对各方面的治理应该说还是有一定实效的,“自此制实现后,中央之威信日彰,政治之进行较利,财政渐归统一,各省皆极其服从,循而行之,苟无特别外患,中国犹可维持于不敝。”我们下面所说的北京政府颁布的经济政策和法规,大部分也是在这一时期。实际上《新约法》规定的政治体制,行政、立法、司法三权分立,改内阁制为总统制,仍然在资产阶级的民主范围之内,只不过更加保守而已,比较接近德国、日本的民主模式,借鉴了德国、日本宪法精神,予国家元首以极大的权力,而对议会权力减少到最低限度。摈弃美国、法国模式,而采取德国、日本模式,应该是符合中国国情的一次有益尝试,袁世凯及其袁世凯政府之所以得到国内各种政治势力的支持,其原因也在于此。至于袁世凯实施这一模式一年多后又抛弃了这一模式,改变国体,恢复帝制,遭到各种政治势力的反对,袁世凯就此而亡,也在于此。所以,对《新约法》我们不应该轻易予以否定。 [30]

中华民国宪法是司法制度的根本大法。该法制定于孙中山所著的三民主义与五权宪法的理论基础上,司法制度独立于其他行政、立法、考试及监察等,明确规定五权分立的中央政府体制及地方自治制度,明示中央与地方权限划分采取均权制度,并明列基本国策等。

中华民国法律的规定修订,除特殊法例外,均须由立法院审议通过,由总统公布。其中,法律涵盖了法、律、条例或通则。另外,行政、考试或其他机关发布规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则,则称为命令。这里面,宪法或法律有明文、关于中华民国人民的权利义务、机关组织均须以法律定之,并由全民遵守。

中华民国的法律采用大陆法系制度,属于成文法系统,依《中央法规标准法》第2条之规定,法律的名称分为四种:、律、条例、通则。原则上法为一般的规定,条例为特别规定,律则是适用于战时(如战时军律,现已废除),而通则规范组织。法律需经过立法院立法程序,经由总统公布后施行。而这些法律的解释权依据中华民国宪法规定则属于司法院所有,立法院并不负责解释法律的适用。除此之外,中华民国最高法院所选编的判例在各级法院裁判时虽不具有法律上的拘束力,但仍具有事实上的拘束力,且判例亦常常成为司法院大法官做出违宪审查的标的,是除了立法院所通过的法律与司法院所作出的解释之外另一项重要的判决依据。

至于条约的部分,凡立法院通过,经总统签署的国际公约,与国内法具有同等效力。

1912年阳历元旦,中华民国于南京开国后,袁世凯接替孙中山担任临时大总统后坚持定都于前清京师北京,临时参议院未能坚持原议而同意迁都,前后5任大总统在北京执政,直至1928年北洋政府时期结束。

1928年,国民政府完成北伐,改为定都于南京;其后于1931年制定的《训政时期约法》第5条中明文规定:“中华民国国都定于南京。 [31] ”,确立南京的首都地位。1937年,对日抗战全面爆发,面对日本的军事威胁,国民政府于同年11月21日宣布将所有中央政府机构由南京迁往重庆,而军事作战中心则是先迁往武汉,直至武汉会战后再迁往重庆。1940年9月6日,国民政府正式立重庆为“陪都”。直至抗战胜利后的1946年5月5日,国民政府发布“还都令”,宣布同年5月5日“凯旋南京”。

国民政府还都南京后,于1946年11月15日召开制宪国民大会,会中对于国都设于南京或北平(即今北京)引起激烈讨论。原本草案定为南京,但审查会及第一读会决定改为北平。经大会主席团代表蒋中正出面说明,主张国都地点,不必定于宪法,始将第一读会通过的“国都定于北平”一条予以删除。因此,制宪国民大会于同年12月25日通过的《中华民国宪法》中,并未规定中华民国的首都位于何处。

中华民国建国初期承袭清朝末期的疆域,当时北洋政府辖有直隶奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陕西、甘肃、新疆、四川、广东、广西、云南、贵州等22。另设置京兆地方(首都特区),西藏、蒙古、青海等3个地方,保留阿尔泰塔尔巴哈台伊犁3地区(后均并入新疆省)。后来北洋政府增设绥远察哈尔热河川边等几个特别区

国民政府完成北伐后,将绥远、察哈尔、热河、川边与宁夏、青海一同建为6个省(其中川边特别区改制为西康省),总计28个省,另外加上西藏、蒙古2个地方。1945年抗战胜利后,原东北三省(辽宁、吉林、黑龙江)根据伪满洲国时期的行政区划改划分成东北九省,增设辽北、安东合江松江嫩江兴安等6省;抗战后光复的台湾则加入成为第35个行省,另外在海南岛南海诸岛设立海南特别行政区,准备建省。国民政府曾在1946年1月5日承认外蒙古独立。

“中华民国”时期的地方政府称为“地方自治团体”(部分文献亦称为“自治法人”),其层级架构与行政区划相对应,组织配置为行政、立法、司法三权分立,惟实际上仅设有行政机关和立法机关(例如:市设置市政府与市议会)来实行地方自治,司法机关则为中央与地方一贯之体系,由司法院依照各地方的实际需求设置适当数量的高等法院与地方法院

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