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非法占用耕地罪

非法占用耕地罪,是指违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。

本罪侵犯的客体是国家的耕地管理制度。

作为一个古老的农业大国,耕地是我国最重要的自然资源。然而我国人均只有耕地约1.3亩,仅相当于世界人均耕地4.1亩的1/3。耕地的贫乏已成为制约我国经济发展的重要因素之一,严加保护耕地是摆在全国人民面前的重要任务,也是每个公民的重要职责。我国《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定居于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留区、自留山,也展于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”我国《土地管理法》第3条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”由于《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地(含耕地在内》的所有权属于国家或集体,禁止任何单位或个人非法占用耕地。但是,任何单位或个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下,依法占有耕地,享受对耕地的使用权,并接受国家的统一管理和监督。所谓耕地的保护制度,则是指我国《宪法》、《土地管理法》及其实施条例等一系列有关耕地的行政性管理法规的总称。

本罪的对象是耕地资源。耕地资源分为已开垦的已耕地和尚未开发利用的后备耕地。已开垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满3年的耕地、当年的休闲地、以种植农作物为主并附带其他作物的土地和沿海沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。根据1998年12月27日《基本农田保护条例》第10条对属于基本农田所包含的耕地范围分别是:国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地;有良好的水利与水土保持设施的耕地,正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;蔬菜生产基地;农业科研、教学实验田。

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。

违反土地管理法规,是指违反了《土地管理法》、全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《关于制止农村建房用地的紧急通知》和《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国农业法》等等与土地管理相关的法规。《土地管理法》第20条规定,各级人民政府应当采取措施,保护耕地,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防治土地沙化、盐渍化、水土流失,制止荒废和破坏耕地的行为。国家建设的乡(镇)村建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。

非法占用耕地,是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权,而占用耕地的行为。非法占有耕地行为通常表现为:其一,未经批准占用耕地,即未经国家土地管理机关审理,并报经人民政府批准,擅自占用耕地的;其二,少批多占耕地的,即部分耕地的占用是经过合法批准的,但超过批准的数量且多占耕地的数量较大的;其三,骗取批准而占用耕地的,主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用耕地,且数量较大的。

改作他用是指改变耕地的种植用途而作其他方面使用,诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河,倾倒废物等。

非法占用耕地数量较大且造成耕地大量毁坏结果的,是非法占用耕地罪的必备要件。至于数量较大的具体标准,法律没有明文规定,根据《土地管理法》对土地的征用或使用所作的详细规定:征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公项、其他土地超过70公项的,由国务院批准;征用上述规定以外的土地,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。如果违反上述有关土地管理的审批程序或所规定的数量而多征用、使用耕地的行为,就是违反土地管理法的非法占用耕地的行为。司法实践中也可根据当时当地耕地面积的大小、质量优劣的状况等情况综合衡量非法占用耕地的数量是否较大。“造成耕地大量毁坏”,是指非法占用耕地导致耕地种植功能基本丧失,如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。

本罪的主体既可以是自然人,也可以是单位。

自然人非法占用耕地,主要是指凡年满16周岁,具备刑事责任能力的实施了非法占用耕地行为的自然人。根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。凡违反该程序私自占用数量较大耕地的居民均可构成本罪的主体。

单位非法占用耕地,主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡(镇)村建设用地过程中,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为。这里的单位,既包括国有的公司、企业、事业单位,也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体和社会团体。至于土地管理机关侵权或越权审批占用耕地的,无权审批或无权发放使用证的机关批准占用耕地或有权审机关超越权限、职权批准占用耕地且数量较大的,通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪,而不以本罪论。

本罪在主观方面表现为故意。即明知占用耕地改作他用的行为违反土地管理法规,而且对于占用耕地改作他用会造成大量耕地被毁坏的结果也是明知的。明知自己的行为会发生危害社会的结果,仍然希望或者放任结果的发生,在主观上为故意。行为人非法占用耕地的动机多种多样,但不影响本罪的成立。

(一)本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的界限

本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪都是与土地管理有关的犯罪。二者的不同在于,(1)客体不同。本罪侵害的是国家对土地特别是耕地进行保护的管理制度;而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。(2)犯罪客观方面不同。非法占用耕地罪是结果犯,表现为违反土地管理法规,非法侵占耕地,数量较大,造成大量耕地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯,表现为违反土地管理法规,实施了非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的行为。其中非法转让土地使用权,是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为,也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为,或者末按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权,包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人,而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。(3)对二者的处罚虽都采取了判处有期徒刑和罚金的刑罚方法,但前者没有明确确定的罚金标准;而后者则采取的是倍比罚金制的方式以确定罚金的标准。

(二)本罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限

此三罪相同之处都是与土地资源有关;并且在主观方面均表现为故意。不同之处表现为:(1)侵害的客体不同。非法占用耕地罪的客体是对耕地的法律保护制度;而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。(2)客观方面不同。非法占用耕地罪在客观上表现为违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为,而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权。通常表现为弄虚作假,欺上瞒下,掩盖事实真相;或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定,不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。(3)主体不同。非法占用耕地罪的主体是一般生体,而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体,即国家机关工作人员。

第三百四十二条违反上地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并据处或者单处罚金。

第三百四十六条单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚。

按照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定,违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定,以非法占用耕地罪定罪处罚:

(一)非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上;

(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

正确理解和适用非法占用耕地罪的有关法律规定,对强化土地执法监察工作具有十分重要的意义。

一是国土资源部门避免违法。非法占用耕地改作他用,基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的,就必须移送公安、司法部门追究刑事责任,不论是否造成耕地大量毁坏,其数量也不能仅以建筑物占地数量为依据,而应与行政处罚的违法占地数量一致。从而避免象本案那样该移送的不移送而造成的行政不作为问题,甚至违法行政。

二是有效解决移送案件的“肠梗阻”问题。公安、司法部门对“非法占用耕地改作他用,数量较大”的情形,不应要求国土资源部门出具《破坏耕地鉴定书》。从而解决“非法占用耕地罪”具体适用中“公安部门硬要《破坏耕地鉴定书》,国土部门又拿不出”的“肠梗阻”问题。事实上,象本案那样“非法占用耕地改作他用,数量较大”的情形,占“非法占用耕地罪”的绝大多数,这种情形犯罪行为人及时得到刑事追究,对提高打击土地犯罪的力度和效率,对保护土地资源具有深远意义。

最高人民法院楼于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(2000.6.19 法释〔2000〕14号)

第三条违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照刑法第三百四十二条的规定,以非法占用耕地罪定罪处罚:

(一)非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取上、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

第八条单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准,依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。

第九条多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。

开发商李某未经批准占用一般农田50亩,建单体别墅22栋,建筑物占地8.9亩。县国土资源局发现后予以查处,但以破坏耕地未到10亩为由,未向公安部门移送追究刑事责任。市国土资源局发现后责令其改正,随以非法占用耕地50亩涉嫌犯罪向公安部门移送。然而,公安部门要求国土资源局出具《破坏耕地鉴定书》,由于对破坏耕地鉴定问题法律规定不够完善, 至使案件至今未得到妥善处理。

本案例实际涉及到三个问题,一是非法占用耕地罪是否等同于破坏耕地罪;二是非法占用耕地罪的数量,是非法占地的面积还是建筑物占地面积;三是非法占用耕地罪是否都需要进行破坏耕地情况的鉴定。这些问题,一直困扰着土地执法监察工作,该移送追究刑事责任的不移送,该定罪处罚的因无法出具破坏耕地鉴定书而不能定罪处罚。直接弱化了对违法占地行为的打击力度,损害了法律的尊严。一、中国现行《刑法》体系中有“非法占用耕地罪”而没有“破坏耕地罪”

根据现行《刑法》和法释[2000]14号《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《法释》),涉及土地的罪名共有四种:1、非法转让、倒卖土地使用权罪;2、非法占用耕地罪;3、非法批准征用、占用土地罪;4、非法低价出让国有土地使用权罪。上述四种罪名,分别与《刑法》第二百二十八条、三百四十二条、四百一十条相对应。上述四种罪统称为破坏土地资源罪。

应当说明的是,为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪,切实保护森林资源,2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《刑法修正案(二)》:将刑法第三百四十二条修改为“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”至此,非法占用耕地罪,改为非法占用农用地罪。但是,为了叙述方便,本文除引用原文外,一律使用“非法占用耕地罪”叙述。

二、“非法占用耕地罪”包涵了行政处罚中“违法占地行为”和“破坏耕地行为”

法释[2000]14号《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定:

违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照刑法第三百四十二条的规定,以非法占用耕地罪定罪处罚。

(一)非法占用耕地“数量较大”,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

(二)非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

从上述规定可以看出,非法占用耕地罪不等于破坏耕地罪,非法占用耕地罪,实际上包涵了“占用”和“破坏”二种情形:

一是“非法占用耕地改作他用”且“数量较大”,中们权且称之为“非法占用耕地罪”。即“非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上”的情形。也就是《法释》第三条第一款规定的情形,针对的是行政处罚中的非法占地行为。本情形是否有罪,主要看是否同时符合三个条件:1、是否非法占用耕地;2、是否改作他用;3、是否数量较大。而与耕地是否遭到破坏无关,而且,涉嫌非法占用耕地罪的面积,就是行政执法部门认定的应当给予行政处罚的非法占地面积,而不是建筑物占地面积。也就是说,只要非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上,就构成犯罪,国土资源部门就得将案件移送公安、司法部门追究刑事责任。而且,《法释》第三条第二款规定的本身就已经是定量的规定,国土资源管理部门拥有法定的图件、资料作为依据,因此,国土资源部门的定性可以直接作为公安、司法部门定罪处罚的依据,而不需要再由专门机构出具《鉴定书》。

二是“非法占用耕地”且“造成耕地大量毁坏”,我们权且称之为“破坏耕地罪”。也就是《法释》第三条第二款规定的情形,针对的是行政处罚中的破坏耕地行为。本情形是说,构成本罪必须同时符合两个条件:1、非法占用耕地;2、必须造成耕地的大量毁坏,即“造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染”。犯罪的具体形式有九种:非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设。法律对本情形是一种定性的叙述,具有很多不确定性和很强的专业性,行政部门难以认定是否“种植条件严重毁坏或者严重污染”,需要有专业机构的科学鉴定,行政执法部门的定性不能直接作为公安、司法部门定性处罚的依据。因此,追究此种情形的刑事责任,需要有法定的标准、确定的程序和专业的机构,需要有具有法律效力的《破坏耕地情况鉴定书》。

三、“非法占用耕地改作他用,数量较大”和“造成耕地大量毁坏”是并列关系而不是递进关系

有人说,非法占用耕地罪应理解为:非法占用耕地改作他用,不仅要数量较大,而且要造成耕地大量毁坏。也就是说,构成非法占用耕地罪要同时满足四个条件:1、非法占用耕地;2、改作他用;3、数量较大;4、造成耕地大量毁坏。

上述理解是不符合逻辑的。很显然,法释[2000]14号第三条,第一款针对的是非法占用耕地改作他用,数量较大,但不需要考虑是否破坏耕地的情形。而第二款针对的是九种非法占用耕地,而且必须考虑是否“造成耕地大量毁坏”的情形。可见,两者是并列关系,分别对应于行政处罚中的“非法占地行为”和“破坏耕地行为”,而不是递进关系。如果是递进关系,就不必有第一款的规定,因为第二款关于占用耕地数量的规定和第一款是一样的,即:基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上。如果是递进关系,“破坏”是关键词,为什么不叫“破坏耕地罪”而叫“非法占用耕地罪”?可见,非法占用耕地罪,“占用”是要害,“占用”并数量较大即有罪。

对两款规定进行区别,对执法最重要的意义在于,第一款不需要考虑是否破坏耕地,也不需要出具《破坏耕地鉴定书》;而第二款就必须考虑是否破坏耕地,必须出具《破坏耕地鉴定书》作为定罪处罚的依据。

四、刑法惩治破坏土地资源行为并不仅仅是为了保护耕地

尽管有些非法占用耕地改作他用的情况,虽数量较大,但未造成“种植条件严重毁坏或者严重污染”。一些人觉得追究刑事责任过于严厉,土地管理的核心任务是保护耕地,既然耕地未被破坏就不应治罪,法律不可能有这样严厉的规定。

这样的观点,也不能说没有一定的道理。但这是另外的问题。从《法释》本意上看,只要“占用”并数量较大,是否“破坏”,是量刑轻重的问题,而不是罪与非罪的问题。法律规定的本意就是本意,不能人为地进行曲解,否则就有造成行政不作为、甚至违法行政的可能。

事实上,《刑法》惩治破坏土地资源行为,并不仅仅是为了保护耕地,而是为了保护土地管理的法律秩序。《刑法》惩治的破坏土地资源的四种罪,除了非法占用耕地罪,还有非法转让、倒卖土地使用权罪,非法批准征用、占用土地罪,非法低价出让国有土地使用权罪。惩治这三种罪,主要目的都不是为了保护耕地。

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