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新经济政策(马来西亚新经济政策)

马来西亚新经济政策1970年开始实施,至1990年结束,历时20年。新经济政策既是马来西亚政府制定和推行的中长期经济发展战略,同时也是一种比较完整和全面的社会政策。新经济政策也可称为“原住民优先政策”,目标就是要进行有利于马来人的财富重新分配,以消除民族经济实力上的差别为主旨。虽名为“经济政策”,但其内容和实施过程却远远走出了经济政策的范围,涉及到如教育、语言、文化、宗教等非经济领域。但仍以经济领域的一系列政策为核心。

马来西亚政府实施“新经济政策”是有深刻社会历史背景的。独立以后,马来西亚建立了以马来人为主体的政府,马来民族在国家政治生活中占了统治地位,但是,在国家经济生活中,仍然是由外国资本以及华人占优势,作为国家主体民族的马来族却一直处于贫困的状态。从1957年独立到60年代的10多年时间里,马来人的贫困状况不单没有得到改善,反而更加突出起来,据马来西亚政府的统计,最低收入阶层(绝大部分是马来族农民)的人均月收入从1957年的48马元下降到1970年的38马元,下降幅度为31-。马来族与华族之间的贫富差别十分明显,1970年,华族家庭每户的平均收入为394马元,而马来族家庭只有172马元。“有三分之一的马来族人口处于贫困线之下,在商业和工业部门中马来族的落后地位就更加明显。” [1]

长期以来,马来民族大部分从事农业,他们占了稻农的90-,其它则为小树胶农、畜牧业农民、林业工人、渔民等农工和非熟练工人。根据1970年马来人口调查,1970年西马160万户家庭中,有79.2万户属贫困户,其中有68.4万户分布在农村地区,他们的月收入不足200马元。在农村贫困户中,稻农、渔民和小树胶农的贫困比例达88-、73-和64-。在城市中,马来人主要从事体力劳动,因此,直到1969年,马来人在国家全部股份有限公司中所占比率仅达1.5-。” [1]

马来族日益严重的贫困间题又通过如下两种形式表现出来:一是马来族与华族之间种族的矛盾,这种矛盾不断激化,最终演变成1969年的全国性的大规模种族冲突。二是各政党之间的政治斗争。当时约占全国人口三分之一的华族在经济上处于支配地位,希望其政治地位相称。而掌握了国家各级政权的马来民族却在经济上处于劣势,希望在经济上也同时占支配地位。这种斗争在历次的选举中都有十分突出的表现。在1969年的选举中,各马来人政党组成的联盟出现重大失利,失去很多选票,但仍然由它组织政府。这次选举的失利更加加剧了马来人的危机感,他们决心尽快地通过政治力量来解决马来族与华族之间经济发展不平衡的问题。 [1]

独立以后,马来人有了较多受教育的机会,出现了一大批具有强烈的民族意识的马来人知识分子,在他们的影响下,马来人的民族意识日益高涨,他们对自己在经济上的被支配地位越来越不满,他们强烈要求改变这种状况。“新经济政策”就是在这种背景下产生的。 [1]

1.直接的收入转移。主要是通过公共援助计划向那些低收入或无收入人士提供直接的财政援助,以便让他们维持最低的生活水平。 [1]

2.财政政策。主要是增加政府在教育、卫生和房屋等方面的公共开支,为中下层人民提供免费教育、免费医疗和廉价住房,使中下层人士享受政府在这些方面提供的公共服务。联邦政府在教育方面的支出在1970年为4 .77亿马元,1989年增加至55 .6亿马元。在卫生方面的支出在1970年为1.55亿马元,1989年增加至14.5亿马元。在社会保障和福利方面的支出在1975年为1 .7亿马元,1988年增加至10.9亿马元。由于政府在财政政策方面的倾斜,使马来西亚的公共教育、住房和医疗卫生事业都有较大的发展。马来西亚政府早在60年代初就制定了《义务教育法》,规定对615岁的儿童实行全民义务教育。马来西亚政府还大力发展公共医疗卫生事业,在全国各地设立卫生中心,使医疗卫生设施和医疗卫生教育都有长足的进步。

3.直接干预商品市场。政府通过控制价格和产量对商品市场进行直接的干预,以维护生产者的利益。例如,政府对一些主要的农产品,主要是大米和橡胶,规定最低的保护价,使生产者不致于由于价格的波动而受到损害。一些基本的商品或短缺的商品也由政府以公平的价格向消费者出售。这种政策的主要受益者是居住在农村的以马来人为主的水稻和橡胶的小规模种植者。在70年代,政府规定每担稻谷的最低保护价格为16马元。政府还严格控制大米进口,对外国大米进口,政府规定准证制度,还要课以很高的税率,使进口大米的价格大大高于本国大米,以保护本国稻农的利益。

4.乡村发展政策。马来西亚政府乡村发展政策的目的,就是要通过各种方法帮助广大农村地区的马来人提高收入和提高生活水平。马来西亚政府推行的一揽子乡村发展政策包括增加政府在乡村发展方面的投入,改善乡村的教育、医疗、道路、食水和房屋等基础设施。政府投入大量的人力、物力和财力,建设乡村学校、乡村诊疗所、维修乡村道路、建立供水系统、改造乡村住宅等。

5.改变资本占有结构,培养马来人资本家。主要通过两条途径:

一是通过收购、合并和参与等方式,减少外国资本对公司的控制权,使马来人拥有的企业控股权有显著的增加。按照原订计划,马来人的企业控股权要从60年代末的2.4-增加至30-,实际上只达到了20 .5-,虽然与原来的目标有一定的距离,但与60年代末相比已经取得了很大的进步。尤其是在银行业和金融部门,马来人的所有权已经上升至70-。

二是大量建立国营企业并且又将它们进行私有化。在新经济政策时期,政府投入大量资金建立了许多国营企业,由政府委派马来族官员或马来族资本家进行管理,“马来族政府官员,上到总理,下到各部长及州务大臣,无不亲自担任几家到十几家国营企业的董事会主席,并且成为企业的重要股东。”政府还在适当的时候将国营企业私有化,主要途径是将国营企业低价出售或转让给马来族官员或资本家。政府还通过提供拨款、无息或低息贷款等方式大力扶植马来人企业。

6.改变就业结构。在实行新经济政策之前,大多数马来人都生活在农村,从事第一产业,在城市的马来人也主要是从事传统产业的非熟练劳动,这种就业结构使马来人的收入过低,陷入贫困的状态之中。因此,促使更多的马来人在现代部门工作,这也是帮助马来人摆脱贫困的一条重要途径。马来西亚政府原来预计的目标是:到1990年时,在第一产业部门就业的马来人与非马来人的比重必须达到60:40;在第二产业部门(包括矿业、制造业、建筑业、公用事业和运输业)的马来人和非马来人的比重为50:50;在第三产业部门(包括批发与零售贸易、金融业、政府和其它服务业)就业的马来人与非马来人的比重为48:52。马来西亚政府主要通过如下途径以改变马来人的就业结构:

新经济政策的贯彻实施,使独立以来长期困扰马来西亚的最为严重的社会问题马来族贫困问题得到了基本解决,马来族与华族两大民族之间的矛盾得到了缓和,为民族团结和国家的进一步发展奠定了坚实的基础。作为一种完整的社会政策,“新经济政策”主要取得了如下两个方面的成果: [2]

1.在经济快速增长的同时,社会发展的步伐也明显加快。这一点可以从各项社会发展指标的变化中得到很好的反映。例如,马来西亚的人均国民收入已从1970年的390美元增加至1989年的2130美元,每千人拥有电视机与电话分别由1970年的22台、1部增到1989年的100台、9.7部。 [2]

2.缩小了马来族与非马来族之间的贫富悬殊,贫困率迅速下降,尤其是使马来族中的绝对贫困人口大大减少。全国马来族的贫困率由1970年的56.4-下降到1990年的23.8-。其中西马地区马来族的贫困率从1970年的65-降至1990年的20.8-。 [2]

一它只注意到了公平分配而牺牲了华人的利益,大大打击了马来西亚经济的主要力量华人的积极性,从而也就损害了经济发展的速度与效率。正如贾拉尔阿拉姆基尔所说的,“然而,新经济政策的一些副作用却使它的成就黯然失色。第一,有利于马来人的优惠待遇削弱了华人的经济活力。一个明显的后果是华人的私人投资大量减少了。新经济政策还加深了华人的不满情绪,有时甚至达到危险的地步。” [2]

二是在“新经济政策”时期发展起来的约有1000多家国营企业大部分都是亏损的,由于马来人缺乏管理经验,造成资源的浪费和严重的低效率。90年代之后,马来西亚政府对国营企业进行大规模的私有化也从另一个角度说明了问题。 [2]

三是“新经济政策”只是培养了一批马来人大资产阶级,使他们成为食利者阶层,而广大中下层马来人却没有从中得到很多好处。少数一些马来人(一般是贵族或在政治圈中或在政府管理部门中的高层人士)经常同时在许多公司的董事会中占有席位。人民投资信托局是1981年设立的一个机构,目的在于为所有的马来人提供投资机会,这个公司的股份定价为每股l马元,持股限在5万股,以广泛扩散利益。但结果,在合格的马来人中却只有1/3的人参与了投资;而在这些参与该信托局投资的马来人当中,约有四分之一的人只有500股或更少的股份。另一方面,0.5-的参股人却拥有25000股或更多的股份。这种政策措施难以被认为是可以增加大多数贫困马来人的收入的。一种没有受到抑制的资本主义经济导致资本所有权的日益集中(不管是外国人的资本或当地的资本),这几乎是不可避免的。研究发现,约一百个家庭或个人几乎拥有马来西亚公司资本的一半;这乃是资本集中的强大趋势的证明。我们可以作出这样的结论:新经济政策有关重新分配马来人资本所有权的目标是与这种现实相左的。” [2]

在新经济政策时期,城市和农村的华人劳工阶层过着艰难的生活。1989年,华人新村人口多达180万,约占农村人口总数的1/3,新经济政策的消除贫困战略对他们没有带来丝毫好处。新经济政策几乎没有为华人新村居民提供任何帮助。1983年,100万新村人口中还有2/3仍然生活在贫困线以下。马华公会的领导人认为新经济政策一步一步地剥夺了农村里贫穷的非马来族群获得土地的合法权利。新经济政策期间,享受到政府七地安置计划好处的农民和佃农,马来人占了96-。新村长期被排除在国家的社会经济发展计划以外。 [2]

70年代后期,华人在其传统优势行业中遭遇到了马来人的激烈竞争,包括建筑业、交通运输业以及商业。新建的土著零售企业的增长速度比华人快得多,在1971-1981年期间从3311家增加到了32800家、同一时期,华人零售企业从18957家增加到了55417家。至于印刷业、加油站、航空业、船运业、伐木业、锯木业、采矿业、橡胶业、木材出口业以及汽车进口业等行业的证照全部或多数都只发给马来人,政府的建筑工程通常也只让马来人公司承建。由于审批工商业许可证和营业执照的都是马来人政府官员,华人申请者往往会遭遇困难。华人小企业在巨大的压力下举步维艰。在1971-1981年间,马来人批发和零售企业数增长了10倍,营业额增长了近40倍,而华人企业数却只增长两倍多,营业额也只增长五倍。

华人企业家只好通过邀请巫统领导人、政府高级官员、军队高级将领以及皇室成员作为企业股东的方式,获得了诸如营业执照、许可证、政府合约以及其他受政府管制的东西,克服了新经济政策所带来的各种官僚政治障碍。在新经济政策后期,越来越多的华人与政界和商界有影响的马来人一起建立“阿里一巴巴”式的合资企业。但是随着越来越多的马来人积累了一定的经商经验,这类企业就越来越少了。

在公共部门就业方面,华人同样没有享受到新经济政策的好处。政府是马来西亚最大的雇主,比如1985年,政府公共部门的就业人数大约占全国总就业人数的15-,1970-1985年间,公共服务部门新增就业机会的3/4都被马来人分享了,即80-都是马来人,华人只有6.3-。马来人在政府公共部门中就业(包括警察和军队)占有绝对优势。

以前华人的小学教育是国家资助的。新经济政策下,华人国民型小学(主要教学语言是华语,但是也用马来语和英语教学)得到的政府资助远远不如政府的马来语小学。1984年华人国民型小学的注册学生人数占全国小学生总数的27.3-,但是只得到政府给全国小学拨款的3.4-。结果,这些学校师资和课本严重短缺,教室拥挤不堪,教学设备简陋落后。在高等教育方面,华人学生上本国大学的机会减少很多。在马来亚大学等三所国内高校的华人学生比例从1970年的48.9-锐减到1980年的26.5-,而同时期马来人学生比例却从40.2-增加到了66.2-。

新经济政策开始只宣传马来文化和伊斯兰传统,完全忽视了非马来人的文化传统,而且采取了大量的对华人文化传统不利的措施,华人传统生活习惯遭到了极大的挑战。

华人在行政和立法机构里的选举代表权被削弱了。1971年的宪法修正案使得华人政党更加难以对马来人特权这一基本观念产生任何幻想。陈修信退出内阁以后,巫统从马华公会手里夺去了对财政部、贸易部和工业部的控制权。最重要的是选区的重新划分使华人的选票大大减少。1969年.马来人拥有的选票比例58-基本上反映了马来人的人口比例55-,到1986年.马来人选票比例70-远远超过了其人口比例56-。与此形成鲜明对比的是,1986年华人占人口总数的32.8-,选票仅占20-。

长期以来,许多人都错误地认为马来人控制着马来西亚的政治而华人则控制着经济,显然这种结论过于简单。一方面,马来人的政治权力并没有惠及所有马来人,另一方面,也并不是所有华人都富有。新经济政策下的社会重建只是单方面的:政府帮助马来人迅速地提高了社会经济地位,但是却没能保障促进非马来人的利益。

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