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金融管制

金融管制:指一国政府为维持金融体系稳定运行和整体效率而对金融机构和金融市场活动的各个方面进行的管理和限制;具体包括:市场准入、业务范围、市场价格、资产负债比例、存款保险等方面的管制。金融管制在一定程度上限制了金融机构的活动,影响了它们的利益,因而成为金融机构进行金融创新的诱因之一。

金融管制是政府管制的一种形式,是伴随着银行危机的局部和整体爆发而产生的一种以保证金融体系的稳定、安全及确保投资人利益的制度安排,是在金融市场失灵(如脆弱性、外部性、不对称信息及垄断等)的情况下由政府或社会提供的纠正市场失灵的金融管理制度。从这一层面上来看,金融管制至少具有帕累托改进性质,它可以提高金融效率,增进社会福利。但是,金融监管是否能够达到帕累托效率还取决于监管当局的信息能力和监管水平。如果信息是完全和对称的,并且监管能完全纠正金融体系的外部性而自身又没有造成社会福利的损失,就实现了帕累托效率。关于完全信息和对称信息的假设,在现实经济社会中是不能成立的,正是这一原因形成了引发金融危机的重要因素金融机构普遍的道德风险行为,造成金融监管的低效率和社会福利的损失。

从20世纪70年代起,各国逐渐金融自由化和放松金融管制,都在寻求一种减少政府干预的经济运行机制。管制或许可以减少,在有的行业和领域也可能会消失。但只要有政府的存在,就无法消除政府干预,政府是影响企业和市场的重要宏观环境变量。管制是政府发挥经济职能的重要形式,将会伴随政府的存在而存在。金融是现代经济的核心领域,金融管制或许会减少,但却不可能消失,也不应该消失,只会产生更多的替代形式或更新的管制方式。金融管制有其存在的客观原因:金融市场中强的信息不对称是金融管制存在的首要原因。

如果交易者占有不对称的信息,市场机制就不能达到有效的资源配置。金融市场中信息不对称主要体现在金融机构与金融产品需求者之间的风险识别和规避上。在严格的条件限制下,如在完全信息条件下,进行理性决策.市场机制高效率等等,当事人会根据自身的风险承受能力以及风险偏好,在“风险与收益对称”原则的支配下进行决策,即使发生损失,但在可以承受的范围之内,个别风险事件不会扩散为危及整个社会的金融动荡。然而,在现实中,如此严格的假设很难成立,个别风险所产生的损失可能会超过自身可承受的能力,金融机构间相互交织的债权债务网络,以及信息不对称情况下人们普遍具有的从众心理所产生的“羊群效应”,可能使微观领域的风险最终影响到金融体系的稳定。金融管制可以较有效地解决金融经营中的信息不对称问题,避免金融运行的较大波动。

金融产品产生的外部性问题

金融市场中各个机构具有较强的关联性,金融系统与单个金融或金融产品之间也存在较强的关联性,根据管理学中木桶理论,金融系统作为一个整体发生风险时,金融风险和问题是由金融市场这一木桶的最短边决定的。

金融机构内部人控制的问题

金融业务的公开性形成了金融经营机构管理者权利与责任的不对称。真正的金融经营机构管理者只对其自有资本承担有限责任,然而他们却可以经营、使用相当于其自有资本数额倍乘的金融资产。这种权利与责任的严重不对称使得必须有一个机构外的第三方组织对其进行监管,让其最大限度透明经营和披露信息,以更好地约束其经营行为。

金融市场的不完全竞争

由于金融市场难以实现完全自由竞争。作为金融创新主体的金融机构总是从自身微观的利益出发去考虑问题,这就决定了其在决策时不可能充分考虑到宏观利益所在,甚至为追求自身利润的最大化往往可能实施一些规避管制的违规冒险行为,同时为了防止加大经营成本,更容易忽视对操作程序的规范和监控,从而影响到其对风险的防范与控制能力。

金融管制的出发点是由立法机构确定相关法律依据,然后由相关业务执行部门加以实施。金融监管就是这些业务部门依照所确定的有关金融管制法律,具体完成金融管制目标的行为。也就是说金融管制是金融监管的法律执行基础,金融监管是实现金融管制的有效工具和路径。这样,可以把金融管制按其效用具体分为以下几种类型:

宏观金融总量管制关注整个金融体系的健康,防止因个别金融机构陷入危机或倒闭而冲击整个经济金融体系。这是为维持金融总体活动的总量控制以及抑制国家主要的内部和外部失衡(如外汇储备要求、直接的信贷存款限额、利率控制及对外国投资的限制等)。

金融资源配置管制通过影响和引导金融资源的配置以实现扶持某些优先发展的产业和行业的目的(如选择性信贷计划、强制性透支需求和优惠利率等)。

金融市场结构管制借助于管制政策实现金融体系的结构优化和有序发展(如准入和兼并控制、业务发展地区限制和各类金融机构经营活动范围的限制等)。

审慎性经营管制关注个别金融机构的健康程度,分析和监控金融机构的资产负债表、资本充足率信贷风险市场风险、营运风险和其他审慎性指标。监督经营者履行职责的情况,建立有效管理各种风险的体系,促进信息披露,要求金融机构接受外部机构(如会计师事务所)的监督,并在公司治理结构和风险管理体系方面定期接受监管机构的监督检查。

金融组织性管制旨在保证金融市场和信息交换的顺利进行和协调统一,实现金融组织间信息的对称交流和共享,减少信息存在的风险(市场形成和参与的法规、市场信息的公开原则和最低技术标准等)。

保护金融需求者管制旨在给金融服务的使用者,特别是消费者和非专业投资者提供足够的必要保护,降低金融风险,保证金融产品使用者的基本利益(如对消费者的信息披露、补偿基金、存款保证金、调整和解决争议的听证程序等)。

西方典型的商业银行的产业,是以1694年英格兰银行的建立为标志。商业银行发展,如同其他金融机构一样,呈现多样化、专业化和国际化的特征。其业务范围极其广泛,内容亦极其丰富,以至于被人称作“金融百货公司”。商业银行的业务主要有三大类:即资产业务(亦称“授信业务”),负债业务(也叫“受信业务”)和中间业务

虽然在银行业的出现及以后发展的相当长一段时期内都没有关于银行的专门立法,但与银行相关的立法则很早就存在了。这主要源于:一方面当时的银行大多有高利贷性质;另一万四是在当时已有一种对金融权力的恐惧力,如5世纪意大利银行家中最梅迪西斯家族,曾一度统治佛罗伦萨,从而“唤醒了怀疑和敌视的情绪”。由此,限制高利贷和银行权力的立法在当时就存在了。

英格兰银行在成立伊始便具有了“政府的银行”性质。在英格兰,它是唯一的特许银行,政府规定,“英格兰不能有第二个银行由国会议决设立,或有六人以上的股东。所以英格兰银行已非普通银行可比,它是一个国家大机关了。”1833年的法案放松了合股银行进入65英里范围以内的条件,但否定了他们发行银行券的权力,英格兰银行纸币因此成为国家银行纸币兑换的法定货币,实际上这确定了英格兰银行的垄断地位。同时,1833年以法律的形式允许在伦敦城内设立合股银行,这打破了英格兰银行在伦敦城内的独占格局。

伴随着西方银行业的发展进程,证券交易在16世纪的西欧就已萌芽。早期的证券市场完全是自由市场,没有专门性证券立法,但有一些零星的立法,如加州1879年宪法明文规定禁止以信用购买证券。证券市场基本上依靠自律管理。因此,难免投机充斥,欺诈行为层出不穷,如当时的美国证券市场,就几乎完全是一个投机市场。

其间,由于发展过程中产生的问题,政府亦试图通过立法来规范其行为,并且产生了一定的成效。然而,早期的金融混乱对经济的影响能力终究十分有限,也就是从另一方面讲,金融对经济的“主动性”作用并没有产生,尤其在金本位制度下,银行本质上不是创造货币的机构,所以整个金融行业同其他商业机构一样,基本上不受管制,其对金融监管的需求程度以及监管本身的效能都不明显。金融业从自由发展走向全面管制,其最初就是对货币发行的管制,以及银行的银行中央银行的建立。

中央银行建立初期的主要职能是作为政府银行和发行银行,虽然中央银行最初在坚持将它们的纸币可兑换成金银时,同任何其他银行的作用并没有什么区别,也没有被看成有区别,但是由于作为政府银行的中央银行在发行货币方面具有合法的特权地位,很自然地导致银行系统内部集中的一定数量的储备金为中央银行所掌握,中央银行由此成了银行的银行。这种地位的逐步建立使中央银行承担起金融监管的特殊职责,普遍地对银行系统的健全予以全面的支持和负责。可以这么说,各国中央银行的建立是金融活动由自由走向管制的第一步。

1863年美国国会通过了《国民货币法》,是世界上最早以法律形式确定的金融监管制度。《国民银行法》的颁行虽然实现了对全美国货币的管理,但没有达到对银行业加以全面监管的目标,货币监理署也只能对国民银行加以监管。美国依然缺乏具有中央银行功能的机构,从而难以控制货币供应量这种状况引发了周期性的金融恐慌。1873年、1884年、1890年、1893年和1907年,都发生了金融危机,这些危机导致银行倒闭和货币市场混乱,有时甚至是长期的经济衰退,危机的消极影响弥漫着整个美国经济。作为应付金融危机的步骤,国会于1913年通过《联邦储备法》。

德国和日本等国家也差不多经历了从分散的较为自由的银行体系走向对货币银行系统实行管制的发展历史。德国于1876年成立了帝国银行,统一了德国货币。日本于1882年成立了日本银行,并逐步垄断了货币发行。总之,对货币发行的垄断是对金融业初步管制的第一步,具体的标志是中央银行的纷纷创立,尽管当时其权力还相当有限。

20世纪30年代金本位制的普遍崩溃和第二次世界大战后布雷顿森林体系的确立,对各国金融法律制度带来直接的影响。

1929-1933年的经济大萧条,是美国金融业由自由发展走向全面管制的分水岭。1933年3月,富兰克林罗斯福出任美国总统。以实施“新政”为契机,颁布了一系列政府干预经济的法律,如《国民复兴法》,1933年《证券法》,1934年《证券交易法》,1933年《银行法》,《联邦住房放款银行法》,((19年国民放款法》等。其中,1933年银行法的第16、20、21和32条款组成《格拉斯一斯蒂格尔法》。该法将商业银行与投资银行严格分离,在两者之间建立了一道格拉斯一斯蒂格尔金融防火墙

1933年银行法是美国对银行业实行全面管制的标志。它要求美国的银行业与证券业实行完全的分业经营、分业管理。随后,美国政府颁布了一系列详尽的法律来对银行业与证券业及其他相关金融业务实施完全的金融监管,市场盲目竞争或者说完全自由竞争的局面已经结束,市场的各个方面无不处于法律的管束之下。

1973-1975年的银行危机引起了中央银行如何监督银行的审议,随后英格兰银行在1976年发表了《对接受存款的人许可监督》白皮书,提出了对银行监督的重要观点,包括:严格限制使用以“银行”名义,以“银行”名义只适用于少数有最高金融地位的机构;严格限制许可接受存款人的资格;并为存款人设立保险基金。这些观点后来成为1979年银行法的一个基础。

第二次世界大战后日本金融制度的特点之一是以间接金融为主,日本金融监管也就是以银行的管制为中心展开。开业管制、分业管制、利率管制和外资金流动管制构成了日本金融监管的主要内容。就政府管制的程度而言,日本是最为全面和严格的,其金融监管中明显地呈现垄断资本主义特征,用保护金融业垄断的方法,达到维护金融体系稳定的特点。

金融管制的恶果:高利贷过度

国庆期间,国务院总理温家宝率央行行长、银监会主席等赴温州调研,引发广泛关注。有统计显示,目前温州至少已有80多家企业老板逃跑、企业倒闭。其中9月份就发生26起。9月22日以来,温州市发生三起因债务危机后,老板被逼上绝路而跳楼自杀事件,造成两死一伤。被外界称为“宝马乡”的江苏省泗洪县石集乡就有1500多人卷入高利贷,涉案资金3.1亿元,石集乡问题最严重的李台村仅涉案本金就达1050万元。吸引“宝马乡”民众入局的则是诱人的回报:10000元月息高达3000。 从金额上看,高利贷尚不至于危及金融体系稳定,但由于地下融资涉及众多个人,且透明度低,缺乏法律保障,容易诱发社会不安定,理应引起高度重视。

高利贷的流行,既是中国金融体系改革不到位的结果,也反映了货币政策紧缩的影响。

自2010年以来,通胀压力不断上升,今年7月份CPI更突破6.5-高位。9月的大连“达沃斯论坛”上,温家宝说:“通货膨胀如果同贪污腐败结合在一起,足可以影响社会的稳定和人心的向背,我们要以这样的高度来对待增长与通胀之间的关系。” 2010年10月、12月,2011年2月、4月、6月,央行五次加息,将一年期存款利率自2.25-调整为3.5-。但是加息步伐依然太慢,实际利率明显为负。

与加息相比,央行显然更倚重存款准备金率的调整。2010年央行六次上调准备金率,2011年又六次上调准备金率,大型银行存款准备金率从15.5-上升到21.5-,中小银行则从13.5-上升为19.5-。不仅如此,9月初央行下发通知,将商业银行的信用证保证金存款保函保证金存款以及银行承兑汇票保证金存款等三类保证金存款纳入存款准备金的缴存范围,预计约冻结银行资金9000亿元人民币,相当于二至三次上调存款准备金率。

利率、公开市场操作和存款准备金率是货币政策的三大基本工具,但其影响并不相同。利率是资金的价格,合理的利率应该反映资金的供求关系。利率的波动,可以合理引导资金的供求:加息,可以将回报率低的项目淘汰;人为压低利率,则会导致一些低回报率项目苟延残喘。因此,负的实际利率,一方面导致公众存款意愿降低,另一方面放大了企业的贷款冲动。

存款准备金率的提升,对收缩货币供应量的效果更为立竿见影。但是,将准备金率提高到20-左右的历史高位,导致银行可贷资金高度紧张。

一方面是负的实际利率,一方面是银行可贷资金受限。双重因素作用下,银行资金成为供不应求的“短缺商品”。在有限的资金规模下,银行自然会保大项目、大客户。此外,由于大多数银行仍是国有资本控股,在放贷时不可避免地会倾向政府和国企。

由此产生的扭曲在于:一方面中小企业“求钱若渴”,愿意支付更高利率从银行贷款;另一方面银行又不能随意加息,导致资金供求矛盾更为突出。在这样的背景下,地下钱庄高利贷的流行,是顺应了强烈的民间融资需求。

从高利贷的供给方来看,大量公众为银行存款负实际利率而忧愁,高利贷的诱人回报自然会使很多人飞蛾扑火。央行温州市中心支行调查显示,温州有89-的家庭个人和59.67-的企业参与民间借贷。据该市经信委监测,温州市民间借贷的规模已超过1200亿元。此外,大量灰色收入也为高利贷的繁荣创造了条件。根据经济学者王小鲁的测算,中国2008年的灰色收入高达5.4万亿。部分灰色收入由于缺乏安全感,不敢存入银行,地下钱庄无疑是理想去处,虽然高风险,但灰色收入对风险并不敏感。据新华网报道,一位温州高利贷主携13亿潜逃被抓,涉及的八成债主为公务员,涉案金额约“8亿官银”。今年年初,温州市龙湾公安局在侦查周某非法吸收公众存款一案时,发现债主名单中的人均为当地司法机构公务员,牵涉的受害人资金从2000万到8000万不等。被卷走银子的官员们都是一律低调,宁愿血本无归,也不敢公开站出来追讨,甚至不敢承认自己被卷走了钱。

从更长期来看,高利贷的活跃,则反映出金融体制改革的滞后和利率市场化的迫切需求。长期以来,我国金融体系保持了银行主导金融体系、国有资本主导银行体系的格局,银行体系迟迟未能对民营资本开放,银行体系依然处于“半垄断”状态。虽然近年来出现了担保公司等新型融资机构,但受制于资金来源,这些机构难以发挥显著作用。银行体系半垄断状态下,竞争并不充分,大量中小型企业的融资需求长期边缘化,一旦遇到货币紧缩,中小企业常常面临“缺水”之困。

在中国市场体系初步建立、经济微观主体市场化、金融交易急剧增长的情况下,利率市场化迟迟不启动,导致了资源配置的严重扭曲。目前,中国依然保持着3-左右的存贷利差,全球罕见。最初,保持银行高利差,可以帮助银行体系积累利润和资本实力,冲销历史遗留的坏账。但长期保持高利差,使得银行能轻松“坐着挣钱”,不利于银行管理效率的提升,也导致银行成为公众存款的“分利者”而非价值创造者。

金融是现代市场经济的血液。金融体系的市场化,是市场经济良性运转的前提条件。只有放松金融管制,降低银行业进入壁垒、打破国有垄断,加快利率市场化步伐,消除负的实际利率,才能真正对高利贷起到釜底抽薪之效。

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