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都察院

都察院,明清时期官署名, 由前代的御史台发展而来,主掌监察弹劾及建议。与刑部大理寺并称三法司,遇有重大案件,由三法司会审,亦称“三司会审”。

洪武十五年(1382年)改前代所设御史台为都察院,长官为左、右都御史,下设副都御史佥都御史。又依十三道,分设监察御史,巡按州县,专事官吏的考察、举劾明代都察院不仅可以对审判机关进行监督,还拥有“大事奏裁、小事立断”的权利,为最高监察机关

清代改以左右副都御史专为总督巡抚的国衔(明代都御史、副都御史都兼用作加衔),以方便其行事。至雍正元年(公元1723年),又以六科给事中并入。乾隆十三年(1748),废左佥都御史。清代都察院是法纪监督机关,既审核死刑案件,另外参加秋审热审,还监督百官。

作为明清监察制度的主要实施者,都察院在维护封建统治正常秩序和保障封建国家机器平稳运转方面起到了重要的作用。

明代初年,沿旧制,设御史台洪武十三年(公元1380年)五月罢御史台。十五年改置都察院。这个机构为明代所创设,与前代御史台之制不甚相同。

都察院设左右都御史(正二品) 、左右副都御史(正三品) 、左右佥都御史(正四品) 及浙江(10人)、江西(10人)、福建(7人)、四川(7人)、陕西(8人)、云南(11人)、河南(10人)、广西(7人)、广东(7人)、山西(8人)、山东(10人)、湖广(8人)、贵州(7人)等十三道监察御史(正七品)共110人。其它还设有经历司(经历一人,正六品;都事一人,正七品)、司务厅(司务二人,从九品。初设四人,后革二人)、照磨所(照磨,正八品;检校,正九品)、司狱司(司狱,从九品。初设六人,后革五人)等机构。都御史为台长,与六部平行,合称七卿

南京都察院:设右都御史一人,右副都御史一人,右佥都御史一人,司务、经历、都事、照磨各一人,司狱二人。(嘉靖三十七年,革司狱一人。隆庆四年,革都事。)浙江、江西、河南、山东、山西、陕西、四川、云南、贵州九道,各御史二人;福建、湖广、广东、广西四道,各御史三人(嘉靖后不全设,恒以一人兼数道);凡刷卷、巡仓、巡江、巡城、屯田、印马、巡视粮储、监收粮斛、点闸军士、管理京营、比验军器,皆叙而差之;清军,则偕兵部、兵科;核后湖黄册,则偕户部、户科;提督操江一人(以副佥都御史为之,领上、下江防之事) 。南京都察院共有监察御史30人,两京合计监察御史共140人。

国初,每道(十二道监察御史)铸印二,一畀御史久次者掌之,一藏内府,有事受印以出,既事纳之,文曰“绳愆纠缪”;洪武二十三年,左副都御史袁泰言:“各道印篆相同,虑有诈伪。”乃更铸监察御史印曰“某道监察御史印”,其巡按印曰“巡按某处监察御史印”。建文年间更太祖旧制;成祖复旧制。永乐元年,改北平道为北京道;十八年,罢北京道,增设贵州、云南、三道。洪熙元年,称行在都察院,同六部,又定巡按以八月出巡。宣德十年,罢交道,始定为十三道。正统中,去“行在”字。嘉靖中,以清屯,增副都御史三人,寻罢。隆庆中,以提督京营,增右都御史三人,寻亦罢。

永乐八年(公元1410年)以后,规定御史必从进士及监生中有学识并通达治体者选任,吏员出身不得为科道官。《明会要职官五》引《三编》载:永乐七年(公元1409年),召御史张循理等二十八人至,问其出身,皆由进士及监生,惟洪秉等四人由吏。帝曰:“用人虽不专一途,然御史为朝廷耳目之寄,宜用有学识通达治体者。”黜秉等为序班。诏:“自今勿复用吏。”,申谕吏部,著为令。永乐以后,对御史和给事中的人选要求越来越严格。一般来说,年龄要在30~50岁之间,过与年轻者缺乏办事经验,年龄过大则没有朝气。宣德时定,新科进士不得直接授科道官;成化时定进士必须历任三年以上、弘治时定举人出身的教官必须 历任六年以上且才行出众才能出任科道官。

明代以都察院为最高监察机关,都御使与六部尚书并称七卿,地位崇高。但也正是因为地位崇高,按明太祖明宣宗的敕谕要求,还得作为百官表率,如果真如《明史》中所概括的职责那样:大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者劾,凡百官猥茸贪冒坏官纪者劾,凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者劾,势必有“搏击”之嫌,失大臣之体,极易为朝廷招怨,一旦弹劾有误,也无回旋的余地。因此,“搏击”之事应让那些地位不高、资历不深、年纪较轻、顾忌较少的官员去干。用明太祖的话,是应该建立一种“以小制大,以下制上,大小相制,上下相维”的监察体制。基于前代经验,鉴于现实需要,明代建立了一套被称为“科道”的监察系统。

所谓“科道”,指的是吏、户、礼、兵、刑、工六科给事中和都察院的十三道监察御史。六科给事中在明代被称为科官,十三道监察御史则被称为道官,虽然二者系统不同,但地位职责却相近,故合称为“科道官”,也成为“台垣”,御史为台。六科为垣,构成明代纠举弹劾、防止官员敷衍公事、违法乱纪的交叉防线,又由于职在“建言”乃至“风闻言事”,固又统称为“言官”。

都御史,职责专属纠察、弹劾百官,辩明冤枉,提督各道,是天子耳目风纪的部门。所有大臣奸邪、小人结党、作威福乱政的,便弹劾他。所有百官卑劣贪鄙败坏官纪的,便弹劾他。所有学术不正、上书陈言变乱现成章法、企图进用的,便弹劾他。遇上朝觐、考察,同吏部主管确认贤能与否、官员升降。大案件重囚犯在外朝会审,与刑部大理寺公平判决。此官奉敕内地,安抚外地,各自专奉敕命行事。

十三道监察御史,职责专属察纠内外百司的官邪,有的明章露面弹劾,有的密封奏章弹劾。在内清查两京狱讼案件的审理有无拖延枉曲,巡视京都军营,监都乡、会试及武举,巡视光禄,巡视仓场,巡视内库、皇城、五城,轮值登闻鼓。(后改科员)在外巡按,(北直隶二人,南直隶三人,宣大一人,辽东一人,甘肃一人,十三省各一人。)清理军队,提督学校,(两京各一人,万历末,南京增设一人)巡视盐政(两淮一人,两浙一人,长芦一人,河东一人)、茶马(陕西),巡视漕运,巡视关税,(宣德四年设立钞关御史,至正统十年始遣主事)催运,监督烙马印,屯田。军队出征则监军记录功劳,各自按照专门事务监察。而巡按则是代天子巡狩,按察藩服大臣、府州县官等方面的考察,举报弹劾尤其重要,大事上奏皇帝裁定,小事可立刻决断。巡行所到之处,必先审问甄别罪犯,调看讼狱案卷,有事实出入的依理辨明。各祭祀坛场,审视它的墙壁屋宇及祭器。体恤孤寡老人,巡视仓库,查算钱粮,勉励学校,表扬善良之人,翦除豪强败类,正风俗,振纲纪。凡是朝会要纠正礼仪,祭祀时监督仪程。大凡政事得失,军民利病,都要直言不讳。有重大事件,聚集在朝廷参与谋划。六部至关重要,然而各有专属政务,而都察院总理宪宪纲纪,只要有所见闻便可纠察。各御史纠察弹劾,必须明确写明事实证据,开写年月,不得用空话随意诋毁,挑剔细枝末节。外出巡按后回朝复命,都御史复查其称职与否然后上奏。凡御史犯罪,罪加三等,如有赃物从重论处。

除了在京主持院务的左、右都御史、副都御使、佥都御史,都察院还有一个几乎无所不包的地方派出系统,即巡抚系统。举凡地方政务、军务、财务,以及与此有关的一些特殊事务如盐政茶政马政等等,均由这个系统掌管。巡抚的名称,产生于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年,成祖派遣尚书蹇义等二十六人巡行天下,安抚军民。此后不论尚书、侍郎、都御史少卿等官,事情完毕复命,即或停止派遣。起初称巡抚,或称镇守,后因为镇守侍郎与巡按御史不相隶属,公文往来多有妨碍,定为都御史。

虽然在事实上巡抚已经成为地方一级行政机构(地方化、制度化),但在编制上仍属督察院都御史们的“外差”。在外加都察院都御史或副、佥都御史衔的官员,有总督提督巡抚、总督兼巡抚、提督兼巡抚,以及经略、总理、赞理巡视抚治等,乃至监管兵部尚书或侍郎(巡抚兼军务的官员加提督,有总理地方军务加赞理或参赞,所管辖多、责任重大的官员加总督。其他如整饬、抚治、巡治、总理等项,都因特别情况设立。以尚书、侍郎任总督军务的官员,都兼都御史,以便行事。)以都察院都御使、副都御使身份督抚地方(明似无以都察院右职专为督抚兼衔之制),即是为了使官名整齐划一,也是为了强调督抚和都察院在编制上的隶属关系。无论加官有多大,仍比都察院的掌院差一个等级。(此外,也有因官员流品问题,科道言官为清流,其流品高于一般地方官,给外派大员加都察院御史衔亦有显示尊荣之说)

以下为《明史卷七十三 志第四十九 职官二》中所载明代各地督抚

总督漕运兼提督军务巡抚凤阳等处兼管河道一员。(洪武元年置漕运使,正四品,知事,正八品,提控案牍,从九品,属官监运,正九品,都纲,省注。十四年罢。)永乐间,设漕运总兵官,以平江伯治漕。宣德中,又遣侍郎、都御史、少卿等官督运。至景泰二年,因漕运不断,始命副都御史总督,因兼巡抚淮、扬、庐、凤四府,徐、和、滁三州,治淮安。成化八年,分设巡抚总漕各一员。九年复旧。正德十三年又分设。十六年又复旧。嘉靖三十六年,以倭警,添设提督军务巡抚凤阳都御史。四十年归并,改总督漕运兼提督军务。万历七年加兼管河道。

总督蓟辽、保定等处军务兼理粮饷一员。嘉靖二十九年置。先是,有警,间遣重臣巡视,或称提督。至是以边患益甚,始置总督,开府密云,辖顺天保定、辽东三巡抚,兼理粮饷。万历九年加兼巡抚顺天等处。十一年复旧。天启元年,置辽东经略。(经略之名,起于万历二十年宋应昌暨后杨镐。至天启元年,又以内阁孙承宗督师经略山海关,称枢辅。)崇祯四年并入总督。十一年又增设总督于保定。

总督宣大、山西等处军务兼理粮饷一员。正统元年,始遣佥都御史巡抚宣大。景泰二年,宣府大同各设巡抚,遣尚书石璞总理军务。成化弘治间,有警则遣。正德八年设总制。嘉靖初,兼辖偏、保。二十九年,去偏、保,定设总督宣大、山西等处衔。三十八年令防秋日驻宣府。四十三年,移驻怀来。隆庆四年,移驻阳和

总督陕西三边军务一员。弘治十年,火筛入寇,议遣重臣总督陕西、甘肃、延绥、宁夏军务,乃起左都御史王越任之。十五年以后,或设或罢。至嘉靖四年,始定设,初称提督军务。七年改为总制。十九年避制字,改为总督,开府固原,防秋驻花马池

总督两广军务兼理粮饷带管盐法兼巡抚广东地方一员。永乐二年,遣给事中雷填巡抚广西。十九年,遣郭、艾广巡抚广东。景泰三年,苗寇起,以两广宜协济应援,乃设总督。成化元年,兼巡抚事,驻梧州。正德十四年,改总督为总制,寻改提督。嘉靖四十五年,另设广东巡抚,改提督为总督,止兼巡抚广西,驻肇庆。隆庆三年,又设广西巡抚,除兼职。四年,革广东巡抚,改为提督两广军务兼理粮饷,巡抚广东。万历三年,仍改总督,加带管盐法。

总督四川、陕西、河南、湖广等处军务一员。正德五年设,寻罢。嘉靖二十七年,以苗患,又设总督四川、湖广、贵州、云南等处军务。四十二年罢。天启元年,以土官奢崇明反,又设四川、湖广、云南、贵州、广西五省总督。四年,兼巡抚贵州。

总督浙江、福建、江南兼制江西军务一员。嘉靖三十三年,以倭犯杭州置。四十一年革。

总督陕西、山西、河南、湖广、四川五省军务一员。崇祯七年置,或兼七省。十二年后,俱以内阁督师

总督凤阳地方兼制河南、湖广军务一员。崇祯十四年设。

总督保定地方军务一员。崇祯十一年设。

总督河南、湖广军务兼巡抚河南一员。崇祯十六年设。

总督九江地方兼制江西、湖广军务一员。崇祯十六年设。

总理南直隶、河南、山东、湖广、四川军务一员。崇祯八年设,以卢象升为之,与总督或分或并。

总理河漕兼提督军务一员。永乐九年遣尚书治河,自后间遣侍郎、都御史。成化后,始称总督河道。正德四年,定设都御史。嘉靖二十年,以都御史加工部职衔,提督河南、山东、直隶河道。隆庆四年,加提督军务。万历五年,改总理河漕兼提督军务。八年革。

总理粮储提督军务兼巡抚应天等府一员。宣德五年,初命侍郎总督粮储兼巡抚。景泰四年,定遣都御史。嘉靖三十三年,以海警,加提督军务,驻苏州。万历中,移驻句容,已复驻苏州。

巡抚浙江等处地方兼提督军务一员。永乐初,遣尚书治两浙农事。以后或巡视或督鹾,有事则遣。嘉靖二十六年,以海警,始命都御史巡抚浙江,兼管福建福、兴、建宁、漳、泉海道地方,提督军务。二十七年,改巡抚为巡视。二十八年罢。三十一年复设。

巡抚福建地方兼提督军务一员。嘉靖二十六年,既设浙江巡抚兼辖福、兴、漳、泉等处,三十五年,以、浙道远,又设提督军务兼巡福、兴、漳、泉、福宁海道都御史。后改巡抚福建,统辖全省。

巡抚顺天等府地方兼整饬蓟州等处边备一员。成化二年,始专设都御史赞理军务,巡抚顺天永平二府,寻兼抚河间真定保定,凡五府。七年,兼理八府。八年,以畿辅地广,从居庸关中分,设二巡抚,其东为巡抚顺天、永平二府,驻遵化。崇祯二年,又于永平分设巡抚兼提督山海军务,其旧者止辖顺天。

巡抚保定等府提督紫荆等关兼管河道一员。成化八年,分居庸关以西,另设巡抚保定、真定、河间、顺德、大名、广平六府,提督紫荆、倒马、龙泉等关,驻真定。万历七年,兼管河道。

巡抚河南等处地方兼管河道提督军务一员。宣德五年,遣兵部侍郎于谦巡抚山西、河南。正统十四年,以左副都御史王来巡抚湖广、河南。景泰元年,始专设河南巡抚。万历七年,兼管河道。八年,加提督军务

巡抚山西地方兼提督雁门等关军务一员。宣德五年,以侍郎巡抚河南、山西。正统十三年,始命都御史专抚山西,镇守雁门。天顺、成化间暂革,寻复置。

巡抚山东等处地方督理营田兼管河道提督军务一员。正统五年始设巡抚。十三年,定遣都御史。嘉靖四十二年,加督理营田。万历七年,兼管河道。八年,加提督军务。

巡抚辽东地方赞理军务一员。正统元年设,旧驻辽阳,后地日蹙,移驻广宁,驻山海关,后又驻宁远

巡抚宣府地方赞理军务一员。正统元年,命都御史出巡塞北,因奏设巡抚兼理大同。景泰二年,另设大同巡抚,后复并为一。成化十年,复分设。十四年,加赞理军务

巡抚大同地方赞理军务一员。初与宣府共一巡抚,后或分或并。成化十年,复专设,加赞理军务。

巡抚延绥等处赞理军务一员。宣德十年,遣都御史出镇。景泰元年,专设巡抚加参赞军务。成化九年,徙镇榆林。隆庆六年,改赞理军务。

巡抚宁夏地方赞理军务一员。正统元年,以右佥都御史郭智镇抚宁夏,参赞军务。天顺元年罢。二年复设,去参赞。隆庆六年,加赞理军务。

巡抚甘肃等处赞理军务一员。宣德十年,命侍郎镇守。正统元年,甘、凉用兵,命侍郎参赞军务。景泰元年,定设巡抚都御史。隆庆六年,改赞理军务。

巡抚陕西地方赞理军务一员。宣德初,遣尚书、侍郎出镇。正统间,命右都御史陈镒、王文等出入更代。景泰初,耿九畴以刑部侍郎出镇,文移不得径下按察司,特改都御史巡抚。成化二年,加提督军务,后改赞理,驻西安,防秋驻固原。

巡抚四川等处地方兼提督军务一员。宣德五年,命都御史镇抚,后停遣。正统十四年,始设巡抚。万历十一年,加提督军务。

巡抚湖广等处地方兼赞理军务一员。正统三年,命都御史贾谅镇守,以后或侍郎或大理卿出抚。景泰元年定设巡抚都御史兼赞理军务。万历八年,改为提督军务。十二年,仍为赞理。

巡抚江西地方兼理军务一员。永乐后,间设巡抚镇守。成化以后,定为巡抚,或有时罢遣。嘉靖六年始定设。四十年加兼理军务。

巡抚南赣汀韶等处地方提督军务一员。弘治十年,始设巡抚。正德十一年,改提督军务。嘉靖四十五年,定巡抚衔,所辖南安赣州南雄韶州汀州并郴州地方,驻赣州。

巡抚广东地方兼赞理军务一员。永乐中,设巡抚,后以总督兼巡抚事,遂罢不设。嘉靖四十五年,复另设巡抚,加赞理军务。隆庆四年又罢。

巡抚广西地方一员。广西旧有巡抚,沿革不常。隆庆三年复专设。

巡抚云南兼建昌、毕节等处地方赞理军务兼督川、贵粮饷一员。正统九年,命侍郎参赞军务。十年,设镇抚。天顺元年罢。成化十二年复设。嘉靖三十年,加兼理军务。四十三年,改赞理。隆庆二年,兼抚建昌、毕节等处。

巡抚贵州兼督理湖北、川东等处地方提督军务一员。正统十四年,以苗乱置总督,镇守贵州、湖北、川东等处。景泰元年,另设贵州巡抚。成化八年罢。十一年复设。正德二年又罢。五年又复设。嘉靖四十二年,裁革总督,令巡抚兼理湖北、川东等处提督军务。

巡抚天津地方赞理军务一员。万历二十五年,以倭陷朝鲜暂设,寻为定制。

巡抚登莱地方赞理军务一员。天启元年设。崇祯二年罢。三年复设。

巡抚安庐地方赞理军务一员。崇祯十年设,以史可法为之。十六年,又增设安、太、池、庐四府巡抚。

巡抚偏沅地方赞理军务一员。万历二十七年,以征播暂设,寻罢。天启二年后,或置或罢。崇祯二年定设。

巡抚密云地方赞理军务一员。崇祯十一年设。

巡抚淮扬地方赞理军务一员。崇祯十一年设。

巡抚承天赞理军务一员。崇祯十六年设。
  抚治郧阳等处地方兼提督军务一员,成化十二年,以郧、襄流民屡叛,遣都御史安抚,因奏设官抚治之。万历二年以抚治事权不专,添提督军务兼抚治职衔。九年裁革,十一年复设。

赞理松潘地方军务一员。正统四年,以王翱为之。

清初仿明制,于崇德元年(公元1636年)五月设立都察院。皇太极下谕:“凡有政事背谬,及贝勒大臣有骄肆侵上,贪酷不法,无礼妄行者,许都察院直言无隐。即所奏涉虚,亦不坐罪;倘知情蒙蔽,以误国论。”①顺治初年又规定:“凡朝廷政事得失,民生利弊,以时条上,百官有奸贪污绩,亦得据实纠弹。”②可见,清代的都察院其职能与历朝的御史衙门差不多。都察院初设承政1人,左右参政各2人。顺治元年(公元1644年)改承政为左都御史,参政为左副都御史。三年规定左副都御史满、汉各2人。五年则定左都御史满、汉各1人。右都御史,为总督兼衔。右副都御史为巡抚河道总督漕运总督兼衔,都不设专员。左都御史是都察院的主管官员,《清史稿职官志二》说:“左都御史掌察核官常,参维纲纪。

清代都察院为从一品衙门,设官与明代相仿。但始专以右职为总督巡抚的兼衔。乾隆十年(1745)革佥都御史。下设有经历厅、都事厅、值月处、督催所,负责办理文移、翻译等行政事务。其属在明代十三道的基础上增加京畿道江南道、,凡十五道。置掌印特点史30人,一般御史26人,满汉分任。御史之下有笔帖式经承等员。清初御史尚有巡按、巡盐、巡漕等名目,以后陆续裁革。光绪三十二年(1906),又增设辽沈、甘肃、新疆3道,析江南道为江苏、安徽2道,析湖广道为湖北、湖南2道,共20道。此外,清代都察院还设有宗史御史处,掌察宗人府事务;稽查内务府事务;中、东、西、南、北五城都察院,掌稽查京师地方,厘剔奸弊。五城察院所领有五城兵马司,掌巡辑盗贼,平治道路,检囚徒火禁。雍正元年(1723)六月亦并入都察院。

都察院除监察政治得失外,具体担负的工作是:参预九卿一起议奏折;凡重大案件与刑部大理寺公同审断;稽察各级衙门、官吏办事的优劣;检查注销文书案卷及封驳事;监察乡试会试殿试;巡视各营等事务。

都察院的内部机构设有直接为堂官办事的九房一库。各房库共设经承25人,其中印房1人,吏房3人,户房3人,礼房2人,兵房3人,刑房4人,工房3人,火房2人,本房2人,架阁库1人,分理堂官交办的各有关事务及管理伙食、保管档案等事。其下办理行政事务的机构有:

经历厅:原名司务厅,顺治元年(公元1644年)设满司务1人,改称经历后,定经历满、汉各1人(正六品)。承办科道差事、五城注销,并管辖吏役等事。据《光绪会典事例》卷1030所载,乾隆六年(公元1741年)议准吏、户、刑部一些具体事项归经历管理。

都事厅:顺治元年(公元1644年)设满都事2人,汉都事1人,乾隆十七年(公元1752年)改满、汉都事各1人(正六品),负责承办缮本及满官册籍。

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