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退休制度

退休制度是指国家公务人员工作到达一定年限,按规定退出公职,享受一定待遇以终养余年的制度。包括退休原则、条件、待遇、审批手续、安置管理等规定。

它是人事行政的一个重要组成部分。其目的是避免公务人员因年老力衰而致工作效率退失;解除在职公务人员后顾之忧,为公务人员的晚年生活提供保障。

中国古代称退休为“致仕”,意为将官位交还君主。它起源于商,成制于汉。

早在春秋战国时期,新兴的地主阶级就废除了旧的世卿世禄制度,代之以新的致仕制度。到了汉代,致仕逐渐形成一整套人事行政制度。据东汉班固等编撰的《白虎通义》记载:官吏年七十,耳目不聪,腿脚不便,就得致仕;告老退休后,朝廷给其原官职俸禄三分之一,以示尊贤。

唐宋时期,退休官吏的经济待遇有了很大提高。唐制规定,凡职事官年七十以上均应退休,或者“年岁少,形容衰老者,亦听致仕”。

退休后,五品以上官吏(唐代官阶分9品)可得厚禄。有功之臣,蒙天子恩典,亦可得全禄。京官品6品以下,外官5品以下致仕者,各有永业田可以养老。宋代致仕虽有明文规定,但官吏贪利不退者多,该退知退者少。

元规定:“集贤,翰林老臣”不致仕,即使3品以下,也可例外。如天文、历法专家郭守敬,逾70岁申请退休,朝廷不准,86岁卒于知太史院事任上。

明清两代,封建社会进入末期,致仕制度亦有新的变化;

1.退休年龄由七十岁提前到六十岁。明孝宗弘治4年,进一步规定:自愿告退者,不分年岁,俱令致仕。

2.致仕官俸给,明初规定内外文武官致仕者,3品以上原俸,4品以下各升1等,给诰赦。清初凡大小官致仕,有世职者照品给俸;无世职者,年六十致仕,仍给半俸;未至六十致仕,不给。

3.特殊优待。明初官员凡以礼致仕者,与现任官员待遇同。

近现代退休制度于19世纪中叶在英、美国家建立。第二次世界大战以前,西方国家的退休制度主要表现为实行由政府部分自营的各种年金制度。战后,由于政府退休金负担日增,各国相继改为由保险机构专营的社会保险制度。有些国家(如美国)的退休制度表现为兼有社会保险制度和年金制度。

作为现代社会重要的制度之一,公务员到达一定年龄后就会退休,同时享受国家的财政供养。其实这种制度并非现代文化的产物,退休制在中国的周朝已经产生,并且慢慢发展成为国家的定制。

周朝奠定基础

退休一词,始见于唐宋文籍。唐代散文家韩愈《复志赋序》中有“退休于居,作《复志赋》”一句。《宋史韩贽传》上曰:“退休十五年,谢绝人事,读书赋诗以自娱。”何谓退休?依古代而言,即是辞官于朝,赋闲于家,颐养晚年之意。需特别指出的是,中国古代的“退休”仅限于官吏,常见的称谓有致仕、致事、致政等。退休制度是中国古代官僚制度的一个重要组成部分。

退休起于何时尚难查考。但到周朝,随着奴隶制官僚制度的完善,与之配套的各级官吏的退休年龄和善后问题已纳入行政管理的范围。关于退休年龄,《礼记曲礼》说:“大夫七十而致事。”又说:“五十而爵,六十不亲学,七十致政。”《尚书大传》也说:“大夫七十而致事,老于乡里。”为何规定退休年龄为七十?一句话,人至七十,老而衰,不便在官场趋走办事了。 [1]

关于官吏退休后的待遇。首先称谓有别,据《礼记》记载:卿大夫致仕曰“国老”,一般官吏致仕曰“庶老”。其次是待遇不同。周公致政成王后,成王使居洛邑,享受最高的礼遇。《周礼王制》说:“周人养国老于东胶,养庶老于虞庠。” 周代退休制度的建立,在一定程度上削除了官吏终身制,保持了统治政权的生气。官吏退休后,国家为保证其特权,令其按级领取俸禄,使退职者老有所养,老有所安,又使在职者无后顾之忧。它有利于缓和统治阶级内部的矛盾,维护统治阶级的统治。周代已开始奠定以后数千年退休制度的基础。周以后的封建王朝基本沿袭了周代的退休制度,不过在形式上各有差异。

唐代制度完备

汉兴,官员欲致仕,须申请,说明缘由。致仕有两种:一为老,二为病。告老告病,皆卑称“乞骸骨”。但官员致仕会出现几种情况:第一,愤而致仕者。第二,退而复用者。第三,劝留。第四,致仕年龄无定制。以上几点,均以利于皇权为前提,反映了汉官致仕自愿但不自由的趋向。

到了唐朝,随着阶级基础的扩大,退休制度作为官僚制度的一部分,又有进一步的发展和完善。其特点是:致仕年龄较灵活。若精旺力盛,胜任职守,亦可缓退;致仕手续简便,只要造册上报即可;对致仕官员举行欢送仪式,敲锣打鼓,送归老家,很有人情味;致仕官享受优厚待遇。首先在政治上,三品以上官员致仕后,仍恩准在朝廷行走,参与国事决策。其次在经济上,五品官以上致仕者给半俸,功臣元勋受皇帝特恩,可全薪退休。六品以下,则赐口分田养老。另外,高官致仕,允留一子领薪侍养。总之,唐朝在退休制度上,其政策规定较汉要完备得多。

宋代待遇优厚

两宋时期,退休制度又有新的规定。宋代文官年满七十为致仕之期,武臣可延长十岁。若自愿亦可提前致仕。但少数元老大臣,不在此限。两宋对退休官员的安置和待遇,优厚备至,无以复加。宋神宗前,官员致仕皆解除原任官职,神宗以后,允许带职致仕。官员致仕后,仍可加衔晋级,参与朝政,实处“半退”状态;宋官致仕时,皆升转一官;依据退休官的品级,其子孙可“荫补”一定的官职。但中级官员如荫补子弟,即不能转官,称“守本官致仕”。宋朝还开创了老子退休、儿子顶职的先河;从宋真宗起,职事官致仕后,食半俸,立有战功者,部分食全俸;有些官吏名义上退休,实际上又安排了其它名誉职务,令领职务俸禄(全俸)。此种“退居第二线”的官,称“祠禄官”。有些官吏告退后,安置于台阁,令写碑修书,撰国史,“卒老于文字之间”。有些官吏致仕后,因工作需要,朝廷又特命复出任职,时称“落致仕”。

明清60岁退休相沿至今

明清之际,统治阶级对退休制度十分重视。关于退休年龄,洪武元年(1368年)规定:“凡内外官员年七十者,听令致仕,其有特旨选用者,不拘此例。”洪武十三年(1380年)正月,诏令“文武官年六十以上者听致仕,给以诰敕。”弘治四年(1491年),又诏“自愿告退官员,不分年岁,俱令致仕。”清朝文官,六十岁令致仕。武官则不然,副将以下,年满六十,概予罢。低级武官,退休更早,参将五十四,游击五十一,都司守备四十八,千总、把总四十五。一句话,武官官职愈低,退休愈早。明清以后,破除古制,将退休年龄提前十年以上,且带有强制性,是明清两代高度集权政治所致,客观上也比较合乎实际。故六十岁退休,相沿至今。

关于退休后的待遇,一是政治上,明初规定,三品以上官以本品致仕,四品以下,现职任满三年而无大过者,可升一等致仕。明中叶改为升一级或二级,而后致仕,若有过而不称职者,以原级致仕。致仕官在礼仪上受尊重,在宴会、祭祀等活动中,仍享有该品的礼遇。二是退休金,明初规定,致仕官食原俸,旋取消。后又规定致仕官一般不领取俸禄,但享受本品豁免赋役的权利。若家贫不能自存者,“有司月给米二石,修(终)其身。”清朝,基本维系明制。

一般有:①年龄条件,即到达退休的最高年龄。凡未达到最高年龄自愿退休的称为“自愿退休”;凡已达最高年龄而必须退休的称为“强制退休”。各国规定的退休年龄一般为60~65岁,有的国家规定最高退休年龄不超过70岁。有些国家规定已达退休年龄,但因工作需要,可延迟退休。有些国家规定未达退休的最高年龄,但因工作长期无效果,可提前“命令退休”。

工龄条件,即工作年数达到的年限。只有工作达到一定年限才能享有退休金。各国规定的工龄条件各不相同,如美国为 5年,法国为15年。有些国家于工龄条件外又规定最低的投保年限。有些国家还把退休年龄和工龄相结合,将固定工龄和可变年龄相结合,也有的将可变工龄与不变年龄相结合,分别加发不同的退休金。

公务人员的退休金,大都以工作年限基本工资为计算基础,一般还规定最高工作年限。具体计算方法有:

①按年平均值计算,在一定的退休金基数上,对超过规定领取退休金年限的工作年数,每年增发平均数的退休金。如日本规定工作满20年,发给基数为 40-的退休金,超过20年的,每年增加1.5-,最多不超过 70-,即最高工作年限为40年。

②按年递增值计算,将工作年限分为若干年段,退休金按年段逐段递增,以鼓励公务人员长期留任,如美国规定,工作第一个五年,每年退休金按一生中连续三年的最高年工资平均数的1.5-计算,工作第二个五年,每年按 1.75-计算,工作10年以上的年数,每年按2-计算。但最高不得超过基本工资的80-,即最高工作年限为42年。

③按年递减值计算,满最低工作年数,发一基数的退休金,超过最低年限,每一年段的增发数逐段递减,避免因年龄老化而影响效率。如联邦德国规定,工作满10年,发给 35-的退休金,工龄为11~25年,每年增发2-,从第26年开始,每年增发1-,退休金不得超过 75-,即最高年限为35年。中华人民共和国规定,公务人员的退休金一般为退休前基本工资的60~75-,有特殊贡献的人员最高可放宽至100-。退休金按工作年限计算,愈长愈多。除退休金外,还有其他退休待遇,如一次性的额外退休补贴;因病残发给的病残退休金;对继承人发给的遗属抚恤金;因机关撤销或精简发给的补偿金等。

西方国家普遍实行多方筹集的办法,解决退休基金的资金来源。主要包括:

①公务人员按本人工资一定百分率缴纳退休基金,如美国为7-,法国为6-,日本为5.15-(地方公务员为4.7-)。

②公务人员所在机关按工资基金的一定百分率缴纳退休基金,如日本按工资基金 7.1-缴纳。

③国家预算专款,如美国联邦预算列有专项,日本国库负担办公费和保险费的15-。

④以上三部分退休基金的利息收入。中国实行财政拨款的退休金支付办法。

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