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考课

所谓“考课”,包含着两种意义:一是考,就是考察自中央至地方各级官吏在其任职期间执行国家法令的具体表现;二是课,就是依照国家的行政计划进行督课。总的说,考课就是国家依照所颁布的法令和行政规则,在一定的年限内,对各级官吏进行考核,并依其不同表现,区别不同等级,予以升降赏罚。所以考课制度又与官吏的铨选任用有着紧密的联系。在封建社会里,考课制度各个朝代都有其不同的特点或详或略,或严或驰。唐代的考课已形成一个比较完整的政治制度了。

是古代官吏考核制度的一种。即对官员定期进行考核,并依考核的结果进行奖惩。除了县级政权对下属官吏进行考核外,中央政权就县级及相当于县级的“都官”向中央汇报的内容(“上计”)进行考核,并根据考核后的情况作为对官吏进行升迁赏罚的依据。

封建统治者深深地懂得,吏治的好坏,直接关系到政权的安危。因此,他们总是尽最大的可能来对全国官吏实行全面监控。除了建立单线垂直形的监察体系之外,还推行一套自上而下的严格的考课和奖惩制度。

考课也称考绩、考核、考查,是对在职官吏的官箴政绩和功过的考核。战国以来,这种考课制度已经初具规模,秦汉魏晋南北朝时期则逐渐形成有定期、有内容、有奖惩、梯次分明、分工明确的较为完整的考课体系。

秦汉实行一年一考,三年课殿最一次。年考从秋天开始进行,至年底各级官府将考课簿册集中到中央,于次年的正月初一群臣朝会时举行考课大典,然后按分工分别进行考课。魏晋基本因循此制,但是由于战乱频繁,往往不能正常实行,于是改由皇帝不定期地下诏考课百司。东晋南朝,考课与任期相结合,以三年为小满,六年为秩满。北魏孝文帝改革后,实行三载考绩、三考黜陟的制度,并与官吏任用相结合。按年月久暂定任用先后,年资成为考课的重要依据之一。

考课的内容和标准是根据官吏不同的职务和不同的职事分别制定的。

县一级的主要考课内容是“户口垦田、钱谷出入、盗贼多少”,“严课农桑,罔令游堕,揆景肆力,必穷地利,固修堤防”,以此作为衡量县级官吏是否称职的主要标准。

郡一级的主要考课内容是查其是否有侵渔百姓、接受贿赂、杀赏聚敛无度等现象。郡国向中央上计,主要汇报辖内户口、垦田、赋税的数目,米价的高低,治安情况,监狱在押人犯和死刑数目等等。以此评定治绩,并参照德行作为衡量郡级官吏是否称职的标准。

州一级的主要考课内容是“班宣旧条,务尽敦课”,“督察奸枉,分别黑白”。以州所辖各郡的治绩作为衡量州级官吏是否称职的主要标准。

中央政府各部门的主要考课内容是依其所掌的事务而制定的,并且以品行和能力作为衡量官吏是否称职的主要标准。

对于辅政官员的考课主要在于政绩的好坏,如果出现“阴阳不和,四时不节,星辰失度,灾变非常”,以及地震、河决、草木不生、君臣不正、民有怨声、兵乱流亡等天灾人祸和社会动乱,辅政官员要承担责任,这也是考课辅政官员的主要内容。

对于军官的考课,主要是在于武艺和统领指挥部队的能力。

“功令第五:士吏、候长、烽燧长以令秋试射以六,为程过六,赐劳矢十五日”。即一次发弯12支,中6射者为合格。对带兵的将领要考课其行营部伍、伤病逃亡和军功战绩。

除按职务分工制定考课内容和标准以外,对所有的官吏还有统一的标准,就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等,这些被认为是对官员们的基本要求。

两汉时期,由皇帝考核丞相、三公,如果皇帝不亲政事,考核由尚书负责,交皇帝核准。东汉光武帝和明帝“躬奸吏事,亦以课覆三公”。此外,尚书考核列卿,御史中丞考核刺史,丞相、三公、刺史考核郡国守相,郡国守相考核县令长、丞、尉,县令长考核乡三老、啬夫,实行层层考核。对于各级官府的官吏,由本部门的功曹负责考核。除此之外,中央政府部门还按职能向全国实行单项考核,诸如民事、军事、农事、工程漕运、司法断狱、学校礼仪等方面均另制定有考课制度。推行这种纵横有序、层层考核的制度,其统治意图是使“抱功修职之吏无蔽伤之忧,比周邪伪之徒不得即工,小人日销,俊艾日隆”,以期振颓起衰,发挥积极的作用的而,考核的权力分散,执行又多流于形式,使考课仅及长官而不及吏,于是“郡国择便巧史书,习于计簿,能欺上府者,以为右职”,郡国“上计簿具文而已,务为欺漫,以避其课”。每个考课单位都是一个群体,分别对本长官负责,主持人多不愿秉公执法,破除情面,正如东汉王符在《潜夫论》里所说的那样:“尚书不以责三公,三公不以责州郡,州郡不以讨县邑,是以凶恶狡猾易相冤也”,考课制度的陋弊几乎是与该制度本身同步发展起来的。  魏晋南北朝时期不断集中考课权,由尚书和侍中统一负责考课,五品以上官由皇帝和公卿评议。但对地方官的考课仍以上计和层层考核为主。由于战事频繁,士族们阀把持大权,考课之法时遭破坏,虽然帝王不断三令五申,并且增加考课课目,仅南朝梁的考课课目就有58种,然而“晋朝南渡,优借士族。故江南冠带,有才干者,摧为令仆以下,尚书郎、中书舍人以上,典掌机要。其余文义之士,多迂诞浮华,不涉世务,纤微细过,又惜行捶楚,所以处于清名,盖护其短也”。可见,当时的考课制度已经与其本意背道而驰了。

在考课中,成绩特别优异的被称为“最”。对于那些被评定为“最”的,要给予重奖,其余再按优劣排列名次。对成绩优良者的奖励大体是按口头褒奖、行文褒奖、增加俸禄、赏赐黄金、提升职务、赐爵封侯的顺序由低到高进行的,有时也数奖并行。

例如,西汉召信臣为南阳太守,“其化大行,郡中莫不耕稼力田,百姓归之,户口增倍,盗贼狱讼衰止”,被认为各项考课成绩皆优,因此赐黄金40斤,提升为河南太守,并诏行全国。又如,赵广汉为阳翟令,以治行优异,越级提拔为京辅都尉。在南朝时,还“著令:小县有能,迁为大县,大县有能,迁为二千石”。对官吏的提升称为“迁”,一般积功久任的为“平迁”,有特殊功绩和蒙受恩宠的拔擢,称“超迁”或“擢”。考课为“最”者,一般都“超迁”一等,因无官缺不能升迁的则以增秩、赐金、封爵作为补充。对于治行特别突出的,在死后还要受到奉祀悼念。如西汉的召信臣和文翁,经皇帝批准,在家乡立祠,在原治郡,“岁时郡二千石率官属行礼”,在他们的遗冢前举行祭奠之礼。这些措施无非是为提高官员工作的积极性,让他们尽忠职守。奖励是君主用来笼络官僚,平衡各种政治势力,巩固并加强君主专制的重要手段,当然也有很大的局限性。

在考核中,成绩较差的被称为“殿”。对那些被评定为“殿”者要追究其责任,“吏有罪”为汉代“七科谪”之首处罚是相当严厉的。对不称职守或违反朝章法纪者,应视其情节轻重给予不同的处分。处分是按申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死、株连家族等顺序由轻到重地进行,有时也数罚并行。对考课不称职和被监察人员指控的二千石以上官吏,先要由三公或尚书派遣掾史或郎吏进行核实,情况属实者,奏请皇帝加以黜免或交廷尉问罪;如情况不实,指控者也要受到处分。如东汉光武帝时,大司空宋弘“坐考上党太守无所据,免归第”,明帝时,太尉赵熹“坐考中山相薛修不实免”。二千石以下官吏由专管考课的掾史进行了解和责问,并可以进行一些调查,如认为确有犯法嫌疑,经核实后,报主管长官来绳之以法。主管长官对辟用的吏属有直接处死权。如南宋时,历阳太守刘湛,对“奸吏犯脏百钱以上,皆杀之”。但对朝廷任命或经朝廷核准任职的官,主管长官则不能擅自施刑,要上奏朝廷获准后再行处置。对下属的惩处,往往在一年一度的课吏大会时与奖励同时进行。西汉东海太守尹翁归,“收取人必于秋冬课吏大会中”,“以一警百,吏民皆服,恐惧改行自新”。这样借课吏大会以行奖惩,是为了促进吏治。

“赏罚所以劝善禁恶,政之本也”。封建统治阶级深知,兼用刑罚旌赏手段是管理和约束官吏,强迫他们接受驱使和遵守朝章的有效办法。然而,在当时,任何制度都是围绕着君主专制而制定的,由于立法和执法中的偏差,以及君主和各级官吏的个人爱憎,奖惩往往又成为一些人谋取私利和陷害他人的手段。例如,汉代的霍光“赏赐前后黄金七千斤,钱六千万,东缯三万匹,奴婢百七十人,马二千匹,甲第一区”,这是由于霍氏已经执掌重权,皇帝对他又恨又惧,“内严惮之,若有芒刺在背”,所以给予逾格的重赏,一方面是为了安抚他,另一方面也是为了保存自己的帝位。这是一种不得已的权宜迁就,是对实际专权威胁无可奈何的妥协手段。一旦皇帝恢复自己的权位,曾蒙受重赏的霍光便“身死而宗族竟诛”。又如,韩延寿在郡多次被考课为最,因案校御史大夫萧望之散放官钱事,反被萧望之案具以前旧事而坐弃市,虽然“百姓莫不流涕”,但最终仍难免于死。类似这样的情况,在史册中屡见不鲜。“阿旨曲从,则光宠三族,直情忤意,则参夷五宗”的现象,是伴随着赏罚不明、奖惩无信而出现的。

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