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立法机关

立法机关是制定、修改和废除法律的国家机关。资本主义国家的立法机关是议会。中国的立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会。就广义的“法”而言,立法机关的范围也相应扩大。如国务院可以制定行政法规,省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规,民族自治地方的人民代表大会可以制订自治法规等。

立法机关是国家机关的重要组成部分。行使国家立法权的机关,即有权制定、修改和废除法律的机关。在古代,奴隶制国家和封建制国家大多数实行君主专制制度,国家的立法、行政、司法等最高权力都集中在君主一人手中,君主的意志就是法律,没有独立的立法机关,即使有修订、编纂法律的机关也是从属于君主的。

在现代,资本主义国家宪法通常规定议会或国会为国家的立法机关。如美国宪法规定,本宪法授予的一切立法权均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。日本国宪法则规定,国会为国家的最高权力机关,是国家的唯一立法机关。但资本主义国家的立法权常受内阁或总统的干预,难以发挥独立的运行机制。社会主义国家的立法机关是国家最高权力机关,其立法活动不受任何其他国家机关的干预。1954年中国行宪以来所通过并实行的历次《中华人民共和国宪法》都规定,全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权,是中国的立法机关。

现代立法机关是代议政治的产物,其性质的最明显的特征,在于它的代议性,即由人民选举代表或议员,组成立法机关,以统一制定法律和监督行政。立法机关的性质的特征是代议性,但它具体地、直接地代表谁,以及代表与被代表的关系应当如何理解,各国学者在理论上是颇有争议的。

立法机关委托说认为,立法机关的各个组成分子,各为其本选举区选民的受托人,议员被选派到立法机关之后,无言论、表决的自由,他们的言行应受本选区选民的支配。委托说是近代民主立法机关创建所依凭的最早的理论学说,发端于近代等级会议的代议制度。等级会议作为阶级、阶层或社区的代表机构并不代表国民,法国等级会议的代表、英国大会议的代表(后来是国会代表)、西班牙和葡萄牙立法会议的代表,均代表某一阶级、阶层、团体或社区,代表与被代表之间存在着被委托与委托的责任关系,代表在立法机关的权限由被代表者预作委托,代表的发言及表决受这种委托关系的约束和限制。因此,委托说通常包含两层意义:其一,承认立法机关组成分子与选民之间,存在着民法上的委托关系;其二,承认此种委托关系只存在于各组成分子与其本选区选民之间,而不存在于立法机关与全国选民之间,或各组成分子与全国选民之间。

立法机关的组成分子只是本选区选民的受托人,他们之间的关系仅为民法上的委托关系,这种观点具有不容忽视的片面性。因为立法机关组成分子的行动如果完全以选区选民的意旨为转移,那么,由于选民之间利益的差别,以及选民与国家之间利益的不同,就将使立法机关组成分子变成一盘各行其是的散沙,立法机关也将因之而支离破碎。这种学说在实践上亦缺乏生命力。1789年时,立法机关委托说在法国被抛弃。法国1791年宪法明文规定,议员是全体国民的代表,国民不得对代表给予任何委托。法国宪法规定的这一旨趣,后来被移植到许多国家的宪法中,成为现代代议制度的一大特征。

立法机关代表说认为,立法机关整体是全国人民的受托人,这是一种具有特殊性质的委托关系,即“代表式的委托”。代表说主要包括两层意义:

第一:承认国家主权属于全体人民,而不是属于某个个人,所以,一个选举区的选民,只是全国人民的一部分,不能构成主权的主体,因而不能认为是主权者或委托人,而立法机关的组成分子也不能受托于本选举区的选民;

第二:承认立法机关整体所表示的意志,与人民全体表示的意志相当,因而有拘束全体人民的效力,因此,立法机关整体与全体人民的关系是一种特殊的委托关系,即代表式的委托关系。也就是说,可以认为立法机关曾受全体人民的委托,对于任何选举区或任何选民都不具有具体的义务或责任,因为立法机关的各个组成分子,是全国人民的代表,而非本选区选民的代表,立法机关选举虽然分为若干选举区,但其目的是为了选举的方便,而非表示立法机关组成分子只代表该选区的选民。

在立法实践上,一些国家规定或认可了立法机关代表说的观点。日本现行宪法第43条规定,“两议院以代表全体国民之当选议员组织之”。联邦德国宪法第38条规定,议员“是全体人民的代表,不受选民的委托和指示的约束,只凭他们自己的良心行事”。法国1958年宪法规定,“选民对议员的任何强制委托均属无效。”然而,在量化的操作层面上,一个立法者(代表)究竟代表多少人数最符合民主宪政的原则,最能够体现民主制度下立法权的作用,这是一个需要认真研究和对待的问题。因为“一个立法者所‘代表’的人数越多,一个立法者欲代表他们打理的事情越多,‘代议’一词就越没有意义,越不容易真实地反映人们的真实意愿,而更多地反映着议员自己的意愿。”

国家机关说主张,选民团体与立法机关都是国家的一种机关,各有其职能,前者的职能在于选举,后者的职能在于法定范围内行使其议决之权;在法律上,两者之间不具有委托关系,它们的职权,都来自于宪法。在立法实践上,真正实行国家机关说的国家尚不多见,其主要代表国为意大利。意大利宪法第67条规定,“议会的每个议员均代表国家,并在履行其职务时不受强制性命令之拘束。”

在政治学学者看来,立法机关的性质可概括为如下四个特征:

第一:代表民意。立法机关组成人员究竟应代表本选区的选民、本选区、全国人民、所属政党、还是本人良心、尽管说法不一,但立法机关代表民意,则是政治学界的共识。

第二:议事公开。民主政治是公开的政治,代表民意的立法机关,其议事应尽可能地公开。代表的提案、发言、表决,都应当让人民知道。所谓议事公开,是指立法机关开会时,允许人民自由旁听及新闻记者自由采访;除关涉国防、外交及一经泄漏即可能对国家、社会产生不良后果的事项,得举行秘密会议外,会议均应公开举行。公开举行会议,除可以自由旁听和采访外,会议的一切文件及记录,均应公开发表。

第三:言论自由。代表在立法机关开会时,必须不遭受威胁,无所顾及其言论、行为会对本身有不利的后果,才能敢于讲真话,畅所欲言,自由表决。为此,各民主国家对代表的言论自由,都从法律上予以保障。为了保障代表的言论自由,许多国家的宪法或代表法规定,代表在院内或在会议时所为之言论或表决,对院外或会外不负责任,即使其言论有错误,或诘难政府官员或政策,以及如何表决,均不得成为追诉的对象。当然,代表也应当正确运用此免责权,不得恣意谩骂,人身攻击或揭人隐私等。

第四:统一立法。同一政治系统内的所有法律,应由同一立法机关统一制定。如果各机关可以自行立法,则法与法难免彼此冲突、矛盾或抵触,人民便无所适从,法律也就失去了规范作用。立法机关的立法权具有概括的独占性,无论在总统制国家还是在内阁制国家,立法须经过国会的立法程序,由国会制定法律。

毋庸置疑,立法机关的理论地位与法律地位在总体上是优越的,或者至少不低于其他国家机关。但在实践中,立法机关的地位常常又有许多微妙的变化,其中最普遍性的趋势,是行政权的强化和与此相关联的立法机关的“橡皮图章化”。

某些国家的立法机关“橡皮图章化”只是一种表象,其实质是立法权的弱化。立法权弱化的过程与行政权强化的过程正好成反比,这大概是因为国家职能和权力的总量基本上是确定的,某一国家机关拥有的权力增多,相应地,其他某个或某几个国家机关的权力就减少。而哪两个或几个国家机关的权力变量构成这种对应关系,则取决于具体变化的权力的性质。例如,当行政机关和司法机关拥有并且扩大立法权能时,立法机关的立法权势必受到减损,因为一国中在某个时期内需要制定的法律及其适用的程序是有限而又有数的,把立法工作全部或大部集中在一个机关(立法机关)同几个机关分担这项工作相比,前者减少的部分恰恰会与后者增加的部分吻合。这就是立法权在量上的减损,其直接后果是导致立法权的弱化。立法权减损毕竟还以其曾经强盛过为前提,在其强盛期间,很可能已造就了一个现代法治社会,如美国、英国等。倘若立法机关一开始就被用来作为一种装饰,立法权在现实中基本上处于虚置状态,那么立法权就不仅仅是弱化的问题,而是一种质变,即立法机关的功能已逐渐被其他机关取代,立法权的重心已由立法机关转入行政机关、司法机关或军事部门,个别的还落入独裁者手中。从当今世界各国的情况来看,行政权呈强化趋势,行政机关的地位实际上正不断超乎立法机关之上,这种趋势已成为当代政治发展的主潮。

行政权强化与立法机关实际地位下降,可以表现在许多方面:行政机关的立法提案权扩张,立法机关通过的主要不是出议员或议会委员会提出的法案;委任立法在现代立法中占的比重愈益增多;行政的立法否决权不断加强;等等。

为什么会出现立法机关地位下降,立法权弱化及行政权强化的现象?质言之,主要有这么几个原因:

资产阶级革命时期,个人本位的权利观占统治地位,个人的权利与自由既是政治斗争的口号,又是立宪、立法的指导思想;主权在民思想的传播,反映在制度上,即为人民的参政议政,议会制度的创立,把主权在民的观念由理想转变为现实。十九世纪中叶以后,社会本位的权利观和国家主权思想的出现,把个人的政治参与行为融和于社会和国家之中,立法机关作为民意代表机关的意义对于公民个人来说已经锐减,行政机关作为国家和社会的象征及代表却越来越得到人们的认同。

资产阶级革命胜利之初,立法机关担负着用法律形式确认资产阶级革命成果的重任(这一使命事关其政权的存亡);资产阶级也利用议会来“兑现”主权在民的许诺,以便笼络更多的民众,最大限度地孤立封建势力,巩固自己的政治,因此,需要资产阶级控制的立法机关高踞于君权之上,使之具有较高的政治权威。然而,随着资产阶级政治地位的巩固和政治力量的加强,立法机关开始走向衰落。马克思早在1852年就指出过:资产阶级“先使议会权力臻于完备,为的是能够推翻这个权力。现在,当它已达到这一步时,它就会使行政权力臻于完备,使它表现为最纯粹的形式,使它孤立,使它成为和自己对立的唯一对象,以便集中自己的一切破坏力量来反对这个权力。”从经济上看,资本主义由自由资本主义阶段逐步发展到垄断资本主义阶段,在这个过程中,国家干预经济生活的功能显著加强,各自为政的、自由竞争的市场经济行为不断地受到限制。经济生活的变化,迫切要求国家以全社会利益的代表来驾驭人们的经济行为,而由于议会立法时间旷日持久,缺乏随机的应变能力而不能适应经济发展的全部需要,因而不得不退居其次。行政机关以其权力的高度集中,行政首长负责制,富于机动性和善于应变等诸种优势,被推到了政治生活、经济生活和社会生活的前沿,僭越到了立法机关之上。 [1]

一般来讲,立法学者们认为,立法机关的作用分为主要作用和次要作用(也称为直按作用和间接作用)。主要作用包括:制定法律,监督政府,教育公众,代表选民(选区或国家),这四项作用也称为立法功能、监督功能、教育功能、代表功能。次要作用包括司法功能和领导选举功能。

国家的立法权属于立法机关,因而它的主要职能就是制定法律。它通过运用直接或间接民主的形式把民众的意见和要求汇总起来,经过立法程序而制定为法律。制定法律是立法机关的主要功能,但并不意味着其他机关如行政机关不能在某些条件下行使立法方面的权力,从而具有立法功能。国家的法律是不同层次和不同方面的,其主要的和基本的法律按照立法权限划分的规定,应由立法机关制定,但有些国家行政管理等方面的次要法律,可以通过授权,让行政机关来制定。这样,立法机关的立法功能就会随着立法权的委任而转移出去一部分,这种转移只要适度,不仅是应当而且是必要的,就不会损害立法机关权威和地位,背离它的性质。

孟德斯鸠在考察、研究了许多国家以后,得出了这样一个结论:任何不受制约的权力都必然会导致腐败。行政机关也不例外。立法机关是民意的代议机关,受到选民的监督和制约,同时又负有代表人民监督其他国家机关的责任。立法机关的监督功能主要是通过行使质询权弹劾权、通过预算权、人事同意权等权力来实现的。

立法机关的教育功能主要体现在以下几个方面:

第一:对议员的教育。各国议员多为选举产生,其政治水准和文化素养参差不齐,有些议员被选入立法机关后,可通过讨论政策、审议法案、进行辩论、听证、质询、弹劾、表决等,受到教育,提高自己。

第二:对法案涉及的利害关系人进行教育。法案涉及的利害关系人,无论是个人、法人还是其他社会组织,对与自己有关的立法特别关注。立法机关在审议这类法案时,如能公正、客观地摆事实、讲道理,阐明每一条款的立法理由,同时认真考虑利害关系人的利益要求和其他意见,无疑将对利害关系人产生影响。使他们明整个立法过程、动机和目的,了解法案处理各种利益关系的原则和方法,看到或感到法案考虑或者体现了他们的正当利益和要求,必然会受到一定的教育。

第三:对公众的教育。现代的民主立法特别强调尊重公众的知情权,强调立法机关若无法律规定的特殊情况应一律公开活动。现代科学技术的发展,把立法机关的活动通过广播、电视等迅速传播给公众,使更多的人有条件及时了解立法机关的各项活动。在这种情况下,立法机关若能真正代表民意,依法行使职权,秉公立法、弹劾、质询、听证、制定政策、审查预算、任免官员等,势必会树立公众对国家的信心。弘扬正气,宣传正义,针砭时弊,罢免贪官,都会为公众树立良好的道德与法律榜样,促使公众自觉地遵纪守法。美国尼克松水门事件”的处理,日本“利库路特丑闻”的揭露等,都收到了空头说教所不能比拟的教育效果。

立法机关是代议机关,无论是代表选民、选区还是代表国家,它都具有代表的功能。从一般意义上讲,立法机关更多地应代表选举它的选民或选区。这就要求,它要通过议员或其他人员、其他渠道,广泛听取选民的意见和要求,及时了解选区的情况,经常开展立法等活动,把人民的意志统一起来制定为法律,用法律和政策来协调各方面的利益,真正体现并保障人民的权益。

朱厄尔佩特森在他们的著作《美国的立法程序》中用系统论的方法来分析立法机关,认为立法机关的功能是两大项:冲突的处理和政治的整合。立法机关用四种方式来处理冲突:其一,审议的方法。立法机关通过讨论而做出决定,这种决定较能为各方面所接受,有利于调和各种利益,从而使冲突降到最低限度。其二,决策的方法,即制定法律的功能。立法机关可通过制定法律来对某种利益作重新分配,或者平息社会的争端。政党执政以后,将其政策通过立法程序制定为法律,使其政策合法化,这也是一种立法决策。其三,裁判的方法。政府的措施如对人民在物质或精神上造成损失,立法机关可制定“私法案”对受害者作一定补偿。立法机关的委员会还可进行各种调查,举行听证会,形成决议后供大会或其他机构采纳。其四,缓和的方法。立法机关实行公开听证、委员会主席实行资深制、委员会和小组委员会专门化,都可以缓和甚至防止冲突的发生。

立法机关通常用三种方法来实现政治的整合。

在宪法中明确规定政府机关的权力及其与权力机关之间的关系。由立法机关通过行使预算决议权,来控制行政机关。同时通过立法机关的授权,使行政机关的行为合法。这样,既授权又控权,就有利于政治体系的整合。

立法机关的议员是依据宪法或法律的规定选举产生的,立法机关依法制定的法律或颁布的决定,具有合法性,因此,立法机关能够得到人民的支持与接受,这样,有助于政治体系的整合。

议员代表人民,为人民工作,对人民负责,可以沟通国家与人民的关系,从而维护政治体系的稳定,达到政治整合的目的。

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