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民主决策

正确决策是保证党和国家各项事业顺利开展的重要前提。建立健全科学民主决策制度,是实行民主集中制的重要环节,是发展社会主义民主政治的客观要求,是新形势下加强党的执政能力建设和加强政府自身建设的重要任务。各级党委政府、各部门要认真贯彻落实中央精神,不断完善科学民主决策体制、机制和制度,提高决策的水平和质量。

是指决策由企业的经营者董事会及企业的最高权力机构股东大会或股东代表大会,按照科学的决策程序通过可行性研究后采取由决策者集体表决的方式而作出决策的方式。在叙述民主决策的结果,以及民主决策的整个过程中,应用协作都是必不可少的重要内容。

从党政领导班子的决策角度来说,民主决策机制主要是指用于规范党政领导班子决策行为,通过预定的程序、规则和方式,确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律的制度设计和程序安排。它主要是由制度设计、程序设定、规则设立、机构设置有机构成的一个完整体系。从其含义来看,民主决策机制主要包括决策制度、决策规则、决策程序和决策机构四个要素。决策制度是民主决策机制的核心内容。民主决策机制大量的内容体现为制度形式,并通过制度来规范和保障这一机制的有效运行。作为要素的制度主要民主决策源于政治协商有:调查研究制度,社情民意反映制度,重大事项社会公示和听证制度,专家咨询制度,民主集中制,决策失误责任追究制等。决策规则是民主决策机制的重要内容,是制度运作的相关规定和实施细则。

规则通过对决策的范围、主体、原则、纪律、方式、方法等作出具体规定,使制度得到进一步细化,为制度的具体化、操作化提供有力的支持。作为要素的规则主要有:议事规则、表决规则、工作规则等。决策程序必须经过一系列相互衔接、环环相扣而又相互作用的环节和步骤。这些环节和步骤是民主决策机制必不可少的关节点,起着坚实的支点作用,哪个关节被省略、简化或颠倒,都将造成程序要素的不完整和缺失,最终导致机制的功能受损。作为要素的程序至少有六个前后相继的环节和步骤:发现问题、确定目标,深入调研、形成预案,咨询论证、综合评估,集体研究、会议决定,组织动员、决策实施,监督反馈、修正完善。决策机构是民主决策机制的载体,制度、规则、程序的要素都要依托机构这个载体才能运作,机构起着重要的支撑作用。作为要素的机构主要有:决断机构,如各级地方党委、政府的领导班子;决策辅助机构,如调研机构、咨询机构、论证评估机构等。

明确了科学民主决策的基本原则

在多年的实践中,人们认识到,实行科学民主决策,要做到以下四个“必须坚持”:一是必须坚持扩大民主。不断拓宽民主渠道,切实落实人民群众在决策中的知情权参与权和建议权,更好地接受人民群众的监督。二是必须坚持依法决策。通过宪法、法律和法规来规范和约束决策主体、决策行为、决策程序,实现决策于法有据,决策行为依法进行,决策违法依法追究责任。三是必须坚持按规则和程序决策。建立健全决策机制,实现领导决策与群众参与、专家咨询相结合,集体决策与分工负责相结合,民主与集中相结合。四是坚持做到决策权责统一。决策权力有多大,就应该承担多大的责任,做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。这些认识,既是以往实践的经验和体会,也是今后长期必须坚持的方针。

形成了科学民主决策的一套制度

多年来,科学民主决策已经成为各级党委、政府治国理政的基本理念,并逐步形成一套制度。包括:重大事项集体决策制度、专家咨询制度、社会听证和公示制度、社情民意反映制度、决策责任追究制度等。截至2007年底,全国已有25个省级政府、48个国务院部门和70-以上的市县政府出台了规范行政决策的专门规定。

科学民主决策的规则程序逐步规范

许多地方党委和政府不断完善决策规则和程序,在决策事项的提出、论证、确定、执行、反馈和监督等方面进行了规范,避免出现重大失误。(四)科学民主决策的方式方法不断创新。各地区普遍实行了政务公开制度,公用部门和单位办事公开正在形成制度,增强了政府工作透明度和人民群众的参与度。普遍开展了电子政务建设,通过网上信息发布、政务论坛、新闻发布会、听证会等方式为公众提供信息。普遍设立了党政主要领导公开电话、信箱、接待日以及投诉热线等,拓宽群众参政议政的渠道。

党中央、国务院带头实行科学民主决策

按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党中央和全国人大、国务院、全国政协及各民主党派中央的关系,坚持在重大决策前进行协商。近些年来,中央政治局坚持集体学习制度,就有关党和国家发展的重大问题,邀请知名专家开设讲座,虚心听取专家的意见,拓宽视野,广泛掌握决策信息,提高领导水平,实现政治决策的科学化与民主化。国务院多次修订工作规则,把实行科学民主决策作为政府工作的一项基本准则。国务院每季度都要召开经济形势分析会,定期向全国人大、全国政协等通报工作。对事关经济社会发展全局的重大战略问题,如“十一五规划”、国家中长期科技规划、能源资源安全、公共卫生、突发事件应急管理等,都组织专家学者和有关研究咨询机构论证评估。全国人大代表、政协委员、各民主党派、工青妇等群众团体以及社会各界人士积极建言献策,参与重大决策,推动了决策的科学化、民主化

第一,建立服务于决策的高层次参谋团队

党政机关可根据需要,适当配备经济、科技、金融、法律、城市建设和管理等方面的高层次智囊团或顾问委员会,还可以选聘一批优秀企业家参与决策咨询工作。

第二,健全决策信息支持系统

准确、全面的信息是正确决策的基础。信息不对称是影响决策的突出问题。随着经济和科技的快速发展,信息在决策中的重要作用日益凸显。要充分利用现代信息技术和手段进行资料的收集、整理和加工,为决策提供客观、真实、全面的信息资料。

第三,改进统计制度和方法

要建立健全既符合中国国情、又符合国际惯例的统计制度、体系和方法。特别是要加快完善国家基本数据库体系,对党和国家决策需要而尚不健全的统计指标体系,应优先健全起来。第四,利用现代科学技术方法改进行政决策手段 要学习和运用现代科学调查方法,如统计调查、问卷调查、抽样调查、网络调查等,收集和处理决策信息。综合运用经济学、社会学、信息论、控制论、系统论、控制论以及规划与优选方法、预测与评价方法、计算机仿真方法等,对决策资料进行多层面、多角度的分析和论证。

民主渠道不畅通

党务、政务公开透明度还不高,致使党员对党内事务、群众对国家事务了解不够,党员和群众的知情权、参与权、监督权未能很好地落到实处,在重大事项决策方面的民主权力难于行使。有些地方虽然建立了政府网站,但发布的信息少、更新慢,时效性、针对性差,对群众反映的意见建议不能有效回应,形不成互动。

行政运行机制不完善

目前,中央与地方的不少事权和决策权限没有界定清楚,存在上面决策包揽过多、下面越权决策的现象。一些中央部门垂直管理和地方块块管理,在决策权限和工作分工上也存在突出矛盾。一些政府部门集决策权和执行权、监督权于一身,导致错误决策得不到及时纠正以及执法不公等问题。国家权力部门化、部门利益化、利益合法化现象比较严重,人民群众反映十分强烈

决策制度不完善

多年来,各级党政机关在决策方面建立了一些制度,但总的看,这些制度还比较原则,缺乏细化,有些制度在执行中走样。例如,就专家咨询制度而言,选什么样的专家都由有关部门确定,有些专家不敢讲真话,迎合领导意图讲违心话。听证会也是如此,什么人参加听证,听证的过程公开性如何,听证结果与决策的关系怎样,都没有明确的、硬性的规定。这些都容易使好的制度流于形式。

决策权责不明确

不少地方、部门党政决策的权力集中于党委领导班子,党委政府领导班子中往往又集中于“一把手”。权力过分集中弊端很大。有的领导干部不搞调查研究,往往在没有充分论证的基础上就由个人拍板说了算,导致决策失误。

决策监督机制不健全

在一些地方和部门,决策者的权力还没有得到有效制约,纪检、监察、审计等部门的监督作用难以充分发挥,特别是对同级机关决策的监督缺乏有效的制度保证。决策权责不清,决策过程没有详细记录,决策失误很难追究责任,名为集体决策、集体负责,实为有人决策、无人负责。现在,拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍现象”屡见不鲜

第一,建立健全公众参与、专家咨询和政府决定相结合的决策机制。要实现决策的科学化、民主化,就必须完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。一要保障人民群众参与决策。人民群众参与决策既是决策科学化的保障,也是决策民主化的体现。要通过公示、听证等制度,让人民群众参与决策过程,充分表达决策意愿。二要强化专家在决策咨询论证中的作用。加强研究咨询机构建设,注意发挥专家学者的智力和专长,通过专家论证、技术咨询、决策评估等方式,认真听取专家学者的意见建议,做到尊重实际、尊重基层民主决策过程中引入公证科学、尊重规律。三要提高行政机关的决策能力和水平。行政机关是行政决策主体,是行政决策的最终决定者。要严格执行民主集中制,在民主的基础上实行正确的集中,防止久拖不决。在作出决策后,必须坚决执行,防止各行其是。

第二,健全行政决策规则。依法科学、合理界定决策权,建立分级自主决策的决策体制,实现事权、决策权和决策责任相统一,坚持决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制。对涉及经济社会发展全局的重大事项,要以深入扎实的调查研究为基础,广泛听取各方面意见,由领导班子集体讨论决定,坚决杜绝决策的盲目性、随意性和领导者个人独断专行。对与群众切身利益密切相关的重大事项,要实行社会公示和听证,广泛听取群众意见。对专业性、技术性较强的重大事项,还要进行专家论证、技术咨询、决策评估等。

第三,完善行政决策程序。科学严密的程序是正确决策的重要前提。只有按程序决策,才能有效防止决策的盲目性和随意性。美国法官法兰克弗特有一句名言:“自由的历史在很大程度上就是遵守程序保障的历史。”要坚持把合法性审查、科学论证、集体讨论作为重大决策过程的必要环节,明确决策的权力与责任,做到权力与责任相统一、决策职能与执行职能相对分离。提请会议讨论和决定的重大决策事项要附加研究报告、专家咨询论证报告。应当事先向社会公示的决策事项,需广泛听取社会各界的建议和意见。

建立健全信息收集机制

正确的决策离不开全面准确的信息。建立健全信息收集机制,是确保民主决策的前提。信息收集要坚持调查研究制度。在决策信息收集时,要深入基层,深入群众,进行广泛的调查研究。调研活动要紧紧围绕决策议题展开。在调研中,要充分听取广大党员群众和下级党委政府的意见,集思广益,使调研结论实事求是、清晰明确、可信度高。信息收集必须开阔视野、广泛涉猎。凡是对决策有启迪、推动和促进作用的,包括各种有用的情报、资料、数据、知识及经验的信息,都应当及时、准确、充分、系统地收集。既要广泛收集,又要突出目的性。拓宽信息收集的各种方式途径。建立健全社情民意调查网络,加强体制内民意反馈渠道建设,创设有效的社情民意反映平台。建立信息收集责任制,注重第一手材料、最前沿信息,对各种编假造假应有一整套预防、发现和惩处的制度。

建立健全决策方案咨询论证机制

在充分占有信息的基础上,建立健全决策方案的咨询论证机制,这是确保民主决策的重要步骤。(1)建立专家咨询论证制度。专家咨询论证制度是扩大决策咨询面,提高决策科学化的必然要求。对重大事项决策、重大工程项目和涉及群众切身利益的决策,都要提交专家咨询论证。(2)实行决策方案社会公示制度和听证制度。除涉密的决策之外,应当全过程公开,听取群众的建议和接受社会的监督。在社会公示制度方面,要以法规或制度的形式明确社会公示的范围和原则;确定负责社会公示的具体部门和监察部门;规定社会公示具体程序;把握公示的内容;明确社会公示的方式。(3)建立多种方案的比较制度。“两刃相割,利钝乃知;两论相订,是非乃见。”多种方案的比较是民主科学决策的重要方法。因此,重大决策应当请有不同背景的咨询机构或专家参与咨询论证,提出多个决策方案;决策时应当有两种以上的方案可供选择,不提出多个方案不决策。对不同决策方案的利弊应当公正客观地进行分析评估,条件许可时还应组织由各种机构和专业人士参加的论证会,使决策论证建立在有所比较鉴别的基础之上。

建立健全决策方案讨论确定机制

建立健全决策方案讨论确定机制是确保民主决策的重点。要严格按照民主集中制原则,进一步规范和完善重要问题、重大事项的决策制度,切实解决和防止一把手独断专行等问题,做到择优确定决策方案。(1)明确决策方案的议事范围。就地方党委班子而言,其决策方案的议事范围主要有:制定贯彻落实上级党委的指示和本级党代会决议、决定的措施;本地区经济建设中的重大改革方案和重大资金的筹集与使用等事项;本地区党的建设中的重要事项;本地区精神文明建设和社会发展事业的重要部署,以及政法、群团、武装工作等需要党委班子决策、决定的事项;干部任免事项,包括讨论决定本级党委管理的干部任免,推荐后备干部的建议人选和需要提交依法选举或任命的人选。就地方政府班子而言,其决策方案的议事范围主要有:本地区国民经济和社会发展计划;本地区财政预算;宏观调控和改革开放的政策措施;社会管理事务;地方性法规草案和政府规章;大型项目等重大事项。(2)规范决策方案讨论确定的规则。地方党政领导班子在对决策方案进行讨论确定时,应做到:按照民主集中制和“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则,建立健全决策方案讨论确定的规范程序。在讨论确定前,要把经过咨询论证的二至三套预选方案的详细材料提前送到与会人员,确保与会人员有足够的时间了解情况、深入思考和充分讨论;在讨论确定中,与会人员对决策事项意见比较一致时可进行投票表决,对主要问题的意见分歧较大时,应暂缓表决,会后继续修改完善、沟通协商,并待下次会议讨论时表决。(3)改进决策的表决方式。调研中,有些地方反映,要改变表决时只是表示“同意”或“不同意”的表决方式。在政府重大决策中,主要领导否定多数人意见做出的决定,应当在记录中特别予以注明;有的还提出,在传统的口头、举手、无记名投票和记名投票等表决方式中,实行无记名投票和记名投票效果最佳,其中,在干部人事问题上,应实行无记名投票表决。(4)建立讨论确定情况记录备案制度。党政领导班子讨论决定事项,应当如实记录各种意见和主要理由,对于表决的结果应有严格的统计,并将表决结果和表决方式记录在案。

建立健全决策纠错改正机制

建立健全决策纠错改正机制是确保决策的科学化、民主化的关键。在民主决策过程中,除了对民主决策前、民主决策中的各个环节进行监督外,重要的是要对决策后方案的贯彻执行情况进行监督。要通过决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径,及时修改、完善决策方案,确保民主决策更加客观实际,决策方案实施收到更多实效。比如,实行决策方案执行过程的信息披露制度,对会议讨论确定的决策方案,要在适当的范围内分层次进行公示。实施决策执行跟踪反馈制度,重点跟踪决策是否不折不扣执行、是否出现新情况新问题、是否需要对决策进行调整修正,等等。建立决策实施过程的社会评价机制。对党政领导班子而言,对自身决策实施情况的评估,不仅要收集党政系统内的信息反馈,而且要视人大、政协和社会各界对自身决策的反映,并根据各方面的信息反馈,及时发现和纠正决策中的失误。一方面,要改进人大、政协的决策评价机制。另一方面,要引入公众评价机制,必须以群众是否满意作为评价决策成效的根本标准。

建立健全决策监督和责任追究机制

明确党政领导班子成员决策的责任主体和责任内容。责任主体包括个人和集体。个人包括重大决策全过程中所有的参与者;集体主要包括党委政府领导班子。应予追究责任的违规违纪行为主要包括违反程序的责任、违反规定特别是不按规定的标准和条件任意操作的责任、隐瞒或歪曲事实真相的责任、滥用权力的责任等。实行多方位的决策监督。加强上级党委、政府的监督,上级党委、政府对下级的重大决策,每年都要组织一次检查,对决策质量进行评估审议。加强领导班子内部的监督,加强人大、政协的监督,加强群众的监督。通过决策建议公开、决策过程公开、决策结果公开,接受群众监督,群众有意见可以向本地党委、政府反映,也可以直接向上级党委、政府反映,形成有效的群众监督。建立决策失误责任追究制度。要从制度上界定决策失误、执行失误与失误主体之间的对应关系,细化责任认定。要从制度上明确决策失误者所应承担的责任和处罚标准。要明确如何启动和由谁来实施决策失误责任追究制,决策失误责任追究制度的启动应按干部管理权限来规范,一旦决定启动,建议由上级纪检或监察和审计部门牵头调查,必要时聘请有关专家参与调查,调查结束时调查组要形成调查报告和处罚建议,交由有干部管理权限的领导机关按照有关规定处理。

完善民主决策制度,是发展社会主义民主的重要内容。发展社会主义民主,是中国共产党始终不渝的奋斗目标。任何一种民主的本质、内容和形式,都是由本国的社会制度所决定的,并且是随着本国经济文化的发展一步步发展起来的。中国是一个人口大国,又缺乏民主传统,因此,发展民主必须走自己的发展道路。经过多年探索,人们发现,把间接民主与直接民主结合起来,在国家层面实行间接民主,通过人民群众选举自己的代表制管理国家;在基层实行直接民主,由人民群众直接行使当家作主的民主权利,比较适合中国实际。

完善民主决策制度,是全面建设小康社会的必然要求。中国共产党执政的主要目的和基本内容,就是领导和支持人民掌握和行使管理国家的权力,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由,尊重和保护人权。如果民主决策制度不完善,决策没有民主化,或者民主决策没有具体的内容、严密的程序和完善的规则,人民的意志和诉求就得不到充分体现,人民的权利就没有保障,工作和生产的积极性不能够正常发挥,各种义务也难以自觉履行,改革开放和社会主义现代化建设无法顺利进行,社会全面小康社会的目标就难以实现。

完善民主决策制度,是实践“三个代表”重要思想,维护广大人民群众根本利益的具体体现。实践“三个代表”重要思想,最核心、最关键的是代表和维护好最广大人民群众的根本利益。完善民主决策制度,发挥人民群众的聪明才智,实行民主议事、集体决策,有利于充分调动人民群众建设社会主义的积极性、主动性和创造性,促进社会经济全面协调发展;有利于增强人民群众的民主意识和法制观念,提高人民群众的实践能力,促进先进文化的发展;有利于强化党的干部的全心全意为人民服务的宗旨观念,密切党同人民群众的血肉联系,巩固党执政的群众基础。因此,完善民主决策制度,是实践“三个代表”重要思想的具体体现,是维护人民群众民主权利的有效途径,是实现人民群众根本利益的保障措施。

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