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巡抚

巡抚是中国明清时地方军政大员之一。又称抚台。巡视各地的军政、民政大臣。清代巡抚主管一省军政、民政。以“巡行天下,抚军按民”而名。清代,地方大员的品级为:总督,正二品,加兵部尚书衔,兼都察院右都御史衔,从一品,加兵部右侍郎兼都察院右副都御史衔,正二品;巡抚,从二品,加兵部侍郎衔,正二品。总督官衔略高于巡抚,前期督权远过于抚,如两江总督按例兼辖江苏、安徽、江西三省,而末期安徽、江西两抚即不再听命于总督。北周与唐初均有派官至各地巡抚之事,系临时差遣,“巡抚”亦未成为官名。

明巡抚之名,始见于洪武二十四年(1391)命懿文太子巡抚陕西,亦系临时差遣。明洪武二十四年(1391)始设巡抚 。永乐十九年(1421),蹇义等26人分巡各省,产生巡抚制度。宣德五年(1430) ,于谦周忱等6人分抚南北直隶等处 ,从此各省常设巡抚官渐成制度。巡抚初设,仅为督理税粮 ,总理河道,抚治流民,整饬边关,后遂偏重军事。明代巡抚多进士出身。其初,内地巡抚由吏部会同户部推举,边地巡抚由吏部会同兵部推举;嘉靖十四年(1535),始不分内地、边地,由九卿廷推。也有总督兼巡抚者,合称为督抚。明代,巡抚虽非地方正式军政长官,但因出抚地方,节制三司承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司),实际掌握着地方军政大权。同时,巡抚每年要赴京师议事,也体现了朝廷对地方统辖权的加强。明后期巡抚的易置往往受朝廷门户左右,而最后点定之权又重归权阉。清因明制,在各省设置巡抚。清代巡抚是一省最高军政长官具有处理全省民政 、司法、监察及指挥军事大权。

(1)明代宣德、正统时流民问题逐渐严重,各地农民的反抗时有发生,政府的赋役来源也受到影响。河南、江西、浙江、山西、和南直隶等地巡抚,正是在这一形势下设置的。

(2)明初确立了都、布、按三司并立的省级政治体制。宣德、正统以后,文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降,三司的平衡被打破。日趋激化的社会矛盾,又使三司条条分割、运转不灵。另置巡抚,反映出统治集团坚持中央集权地方分权原则的愿望。

(3)巡抚又是应提高统治效率、整肃军备的需要而产生的。通过派遣廷臣管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊,已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施。

(1)洪武说

认为巡抚之名始于洪武二十四年敕遣皇太子巡抚 陕西(郑晓《今言》卷二之一一)。

(2)永乐说

认为明代巡抚始置于永乐十九年王彰巡抚河南。清代官修《历代职官表》赞同这一看法,并对洪武说提出质疑:王彰奉敕,为有明设巡抚之始。先是洪武二十四年遣皇太子巡抚陕西,盖暂一行之,非定制也。

(3)宣德

认为明初未有巡抚,宣德间始以侍郎、都御史为之。孙承泽天府广记》肯定了这一说法,认为:洪熙初,尝命广西布政使周干巡视直隶、浙江。。。乞命廷臣往来巡抚,庶民安田里。。。遂命广西按察使胡概为大理寺卿,同四川参政叶春巡抚直隶及浙江诸郡。此设巡抚之始。

如果将巡抚作为一项制度来考虑,其设置当有两个前提:一,专抚一地;二,相对稳定。据《明史》本传,胡概(后复姓熊)自洪熙元年八月抚浙直,至宣德五年始离任还朝。因此,将其作为明代巡抚的开端是可取的。宣德五年,赵新赵伦吴政于谦曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖广、河南及山西、北直及山东、南直之苏松等地巡抚,巡抚的设置开始成为经常性的措施。故王世贞又认为:“各省专设(巡抚),自宣德五年始。”(《明会要》卷三四《职官六》巡抚)。

明代巡抚的设置,有其明显的阶段性,总的趋势则是逐步地方化和制度化,即由中央的派出大员向地方的军政长官转化,由临时性的差遣向永久性的机构转化。

巡抚设置的尝试期

宣德、正统时期,是明代巡抚设置的尝试期。其特点是,一般以某项特殊性差遣为过渡。先有专责,兼为巡抚的情况,在宣德、正统时有很大的普遍性。胡概、周忱曾相继巡抚南直。宣德八年,对巡抚的基本职责,也开始有了较为明确的规定。

巡抚与镇守并设阶段

巡抚之外,又有镇守,始置于英宗即位之初。因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。在英宗即位后的不到五个月,江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守,与巡抚并称“镇巡官”。景泰四年后,各地镇巡官陆续向都察院系统迁转,皆称“巡抚都御史”。巡抚考满,可望“回院”主持两京都察院事务。

全面地方化和制度化

景泰至正德,是巡抚的全面地方化和制度化时期。英宗复辟后,镇、巡合一,并保留了镇守久驻一地及更代原则,使巡抚的地方化和制度化前进了一大步。 巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。

巡抚资格的逐渐制度化

自成化、弘治以后,巡抚均于两京各寺卿、少卿,大理寺丞,资历较深的给事中、御史、郎中,以及在外之布政使、按察使、参政,资历较深的兵备副使、上等知府内推升。原职高者为副都御史,称巡抚某处右副都御史;原职卑者为佥都御史,称巡抚某处右佥都御史( 张璁《论馆选巡抚兵备守令》,载《明经世文编》卷一七七),如“军门即巡抚登莱地方赞理征东军务兼都察院右佥都御史袁可立”(朝鲜 李民朝天录》)。

巡抚与京师的联系也相对减弱。景泰元年,巡抚与所有外官一样,得携家眷赴任,从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。成化二十二年废止了巡抚赴京议事的规定,等于承认了巡抚的地方化。

巡抚地方化、制度化的完成

至嘉靖,巡抚的地方化和制度化已经完成,并形成了四种不同的类型。

(1)居三司之上,为各省最高权力机构。明代全部十三个布政使司均设定员巡抚,三司属其管辖。这一类型,是明代巡抚的主流。

(2)加强对边境地区的管辖,为新省区建制的开端。这类巡抚主要设在边境地区,又多在原有的行都指挥使司的基础上发展而成,以辽东、宁夏、甘肃为典型。英宗即位后增设文臣镇守(天顺以后改称巡抚),逐渐由军事单位过渡为行政单位。

(3)组成特别区。这类巡抚主要设置在数省交界、统治力量薄弱的山区,以南赣郧阳为典型。

(4)组成战区。这类巡抚有两种情况。一是设置于原来的边境重镇,如宣府大同等,有相对的稳定性;二是根据战事的发展临时增设,事平则罢,如天启、崇祯时为抵抗后金而设置的登莱、密云等巡抚。但登莱巡抚自陶朗先、袁可立等继有十四任,直至明亡。

三司职权向巡抚集中的同时,对巡抚的各种制约力量也逐步形成,它来自以下几个层次。

平级制约力量

宣德、正统间,一面向各地派遣巡抚和镇守文臣,一面又渐次派驻镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守并立的新三角关系。嘉靖以后,总兵地位下降,镇守中官撤回,但在制度上,总兵和巡抚仍是平级关系,边镇又时时复设中官镇守,因此,在边境地区,总兵和中官仍然是对巡抚的牵制力量。

自下而上的制约力量

尽管三司已隶属巡抚,但在名义上却仍然是法定的省级机构,对巡抚保持着相对的独立性。巡抚有违法行为,三司长官亦得向中央参奏。这样,一方面是巡抚统驭三司,另一方面,三司也对巡抚实行牵制。

来自中央各部门自上而下的制约

巡抚的任命须经廷推,内地巡抚的廷推由吏部会户部主持进行,边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调,操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后,又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者,亦由科道查参。(《明史》卷七一《选举志三》)

巡按御史对巡抚的制约

明代御史的分道巡按,始于洪武十年。此后,巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。景泰四年以后,巡抚均戴都御史衔,确定了对巡按的统属关系。但是,巡按御史在履行职责时仍保持独立性,巡抚不得干预。巡按是直接对中央都察院负责。巡抚所行之政,巡按却可查核纠劾。

这样,巡抚一方面总揽一省之军政,被视为“封疆大吏”,另一方面,又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外,嘉靖以后在诸边陆续设置的总督,不定期差遣的巡视官,以及形形色色的公差御史等,也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。

(1)巡抚初设时,往往是在本省“往来巡抚”,与布政司合署办公。景泰、天顺以后,各地巡抚陆续开府建衙。(何乔新《新建巡抚院记》,载《明经世文编》卷六七)对弘治时的南赣巡抚衙门作了如下记叙: 前后堂五间,穿堂两廊,大门、仪门廊庑各若干间,东左建寝室,又东则建赏功所。大门之外,立抚安、镇静二牌坊。屏墙之南,又立三司厅,以为巡守、兵备会议白事之所。……穹堂峻宇,高闳崇墉,规制壮丽,它镇所未有也。凡政令之布、赏罚之施,皆在此。诸帅出兵、受律、献馘,亦在此。郡县百司政有弛张,亦必至此白之,而后敢罢行焉。

(2)江苏巡抚衙门原为鹤山书院所在地,明代永乐年间改书院为衙署。自明宣德设应天巡抚开始,到清乾隆设江苏巡抚直至清末,480余年间曾有不少名臣治事其中,诸如周忱海瑞张伯行林则徐等,其中林则徐在任长达5年。现存建筑是清同治五年(1866年)重建的,1982年被列为苏州市文物保护单位。由于年久失修,建筑墙体、门窗等损坏严重,本着修旧如旧的原则,2005年7月苏州市对巡抚衙门旧址进行了保护性抢修。

顺治元年(1644年)

五月癸巳(6月10日),设顺天巡抚

五月甲辰(6月21日),设宣府巡抚

七月壬辰(8月8日),设山东巡抚

七月甲辰(8月20日),设登莱巡抚山西巡抚

七月壬子(8月28日),设保定巡抚河南巡抚

十月乙丑(11月9日),设天津巡抚

顺治二年(1645年)

四月辛酉(5月4日),设陕西巡抚甘肃巡抚宁夏巡抚

五月丁亥(5月30日),设延绥巡抚

五月庚寅(6月2日),设凤阳巡抚

七月乙卯(8月26日),设江宁巡抚、安庐池太(安徽)巡抚

七月己未(8月30日),设郧阳巡抚、湖广巡抚偏沅巡抚

七月丁丑(9月17日),设操江巡抚

十月丙申(12月5日),设南赣汀韶(南赣)巡抚

十月丙午(12月15日),设浙江巡抚江西巡抚

顺治四年(1647年)

二月戊戌(4月1日),设福建巡抚

顺治五年(1648年)

闰四月癸卯(5月30日),设四川巡抚

顺治六年(1649年)

五月丙子(6月27日),设广东巡抚广西巡抚

五月癸未(7月4日),裁天津巡抚、安徽巡抚、凤阳巡抚

八月丁酉(9月16日),裁保定巡抚

顺治九年(1652年)

四月丁未(5月13日),裁宣府巡抚、登莱巡抚

顺治十五年(1658年)

六月辛未(7月5日),设贵州巡抚

七月己酉(8月12日),设保定巡抚

顺治十六年(1659年)

正月癸卯(2月2日),设云南巡抚

八月癸巳(9月20日),操江巡抚改称安徽巡抚

顺治十七年(1660年)

二月壬寅(3月27日),设凤阳巡抚

顺治十八年(1661年)

十月辛酉(12月6日),裁顺天巡抚

康熙元年(1662年)

九月壬午(10月23日),裁延绥巡抚

康熙三年(1664年)

四月戊申(5月11日),裁郧阳巡抚

康熙四年(1665年)

五月丁未(7月4日),裁凤阳巡抚、宁夏巡抚、南赣巡抚

康熙十五年(1676年)

五月乙酉(6月14日),设郧阳巡抚

康熙十八年(1679年)

二月辛巳(3月27日),裁郧阳巡抚

雍正元年(1723年)

偏沅巡抚改称湖南巡抚,湖广巡抚改称湖北巡抚

雍正二年(1724年)

十月己亥(12月14日),裁直隶巡抚

乾隆十三年(1748年)

十一月庚辰(1月18日),裁四川巡抚

乾隆二十九年(1764年)

三月乙卯(4月4日),裁甘肃巡抚

光绪十年(1884年)

十月癸酉(11月19日),设新疆巡抚

光绪十一年(1885年)

九月庚子(10月12日),福建巡抚改设台湾巡抚

光绪二十一年(1895年)

四月丁卯(5月20日),裁台湾巡抚

光绪二十四年(1898年)

七月乙丑(8月30日),裁湖北巡抚、广东巡抚、云南巡抚

九月戊辰(11月1日),恢复设立湖北巡抚、广东巡抚、云南巡抚

光绪三十年(1904年)

十一月庚辰(12月12日),裁湖北巡抚、云南巡抚

十二月丁卯(1月28日),设江淮巡抚(由漕运总督改)

光绪三十一年(1905年)

三月庚寅(4月21日),裁江淮巡抚

六月己未(7月19日),裁广东巡抚

光绪三十三年(1907年)

三月己亥(4月20日),设奉天巡抚吉林巡抚黑龙江巡抚

宣统二年(1910年)

三月辛酉(4月26日),裁奉天巡抚

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