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官僚机构

官僚机构一词来自法语,翻译成中文,含义就是办公室的统治。当然,并不是任何管理机构都可以称为官僚机构。官僚机构的实质在于执行政权脱离了多数人的意志,在于以形式的要素代替了内容丰富的活动要素、在于认为与其他任务和目标相比较,自我保存是首要的目的。

官僚制度的演变和中央地方行政制度的演变是同时在演变的,是随着社会发展的需要、中央地方行政制度的改变而改变的。在秦统一全国后至唐、五代十国都实行的是封地制,到宋朝后中央政府才开始高度统一权利。

在中国古代,很早就已经存在了官僚制的组织形式和行为方式。早在战国时期,特别是在秦统一中国后,就出现了一个专门的食禄阶层,即所谓“士”。它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分。

在秦始皇统一六国和建立起帝国统治后,以郡县制代替封建制,中央集权的官僚制也就自然而然地成了它的惟一选择。特别是隋唐科举制的兴起,使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式。

在官僚制度草创的战国时期,官僚阶层有两个基本组成,即“士”与“吏”,前者是流动的,来源混杂,不受制度约束,后者是固定的,制度化的,到了秦统一以后,秦帝国就完全成为一个由“吏”组成的政权了。到了西汉末和东汉,儒士在官僚集团中的影响已经完全压倒了法吏,直到魏晋时代发展到与皇权并驾齐驱的士族政治。士族政治衰落以后,随着隋唐科举制的确立,制度化的官僚制度重新确立并成熟起来。

中国古代官僚制度虽然在具体组织形式上高度发达,但却缺乏前者所具有的理性和合法性的主导地位。除了依附于某家某姓的实用主义王朝认同外,中国古代官僚阶层缺少能够具体指导行政实践的完整的政治理想。这一方面使得整个官僚集团的上下层出现了严重的断裂,分化成“官”和“吏”两个上下互不相通的行政层面。

自晚唐以来,宋代理学和明代心学等思想变革都对官僚制度缺陷进行补救的努力,但并没有从根本上解决中国官僚制度的固有问题。清末民初时期,中国人首先接受的是英美式的政治模式,然而经过一个短暂的尝试期,人们就发现大陆系的政治模式似乎更加强大。

80年代的改革,是对官僚主义行政管理体系的重建,在某种程度上是恢复社会主义和计划经济的常态。随着改革的深入,中国现代官僚制度在新世纪里将面临来自左右两个方面的挑战,一是社会主义和共产主义“革命”传统的挑战,二是欧美自由民主主义的挑战。

在政治学上,官僚机构是指所有大型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。

官僚体制的主要缺点之一就是极大的浪费。权力的行使不受有效监督,权力就不可避免地被滥用。而这种滥用的结果,有时至少从表面看上去并不在于谋取私利,而就是简单地表现为浪费。

(bureaucracy)

理性官僚制、官僚主义是和官僚机构相关的两个术语。

官僚机构问题从一开始就在马克思主义思想中占有相当重要的地位。马克思是凭他对摩塞尔地区饥馑时期国家行政机构运转失灵的亲身体会,形成了他的有关官僚机构的理论(参看他在1843年1月17、18、19日在《莱茵报》上发表的文章)。官僚机构这一概念,是他从存在于掌握权力的机构和从属于这些机构的社会团体之间的官僚主义关系中引申出来的。他把这种关系称为一种主宰着决策者本身的主要的社会关系。因此,在马克思看来,一个官僚主义国家的行政机构,即使是怀着最善良的意图、最充分的人性以及最大的智慧来行事,除了使日常生活中被称为官僚主义这种现象一再重现之外,是不可能完成自己的实际任务的。这些机构是根据它们自己的特殊利益来行事的,然而它们却把这些利益作为公共的或大家的利益来代表并强加给社会:“官僚机构掌握了国家,掌握了社会的唯灵论的实质,这是它的私有财产。官僚机构的普遍精神是秘密,是奥秘。保守这种秘密在官僚界内部是靠等级制组织,对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质”(《马克思恩格斯全集》第1卷,第302页)。

尽管马克思和恩格斯对官僚机构所进行的最初的批判是很激进的,但是他们对官僚机构的真正作用的估价决没有摆脱种种设想,而这些设想并没有被过去一个半世纪的历史经验所证实。马克思无论在他的早期或晚期的著作中,都把官僚机构局限为国家的行政管理,并且认为生活(指生产和消费)始于权力消失之时。例如,在《雾月十八日》第7章中,他把法官的行政权力描绘为“有复杂而巧妙的国家机器,有50万人的官吏队伍和50万人的军队”,一个“俨如密网一般缠住法国社会全身并阻塞其一切毛孔的可怕的寄生机体”;而其效果则是:“每一种共同的利益,都立即脱离社会而作为一个最高的普遍的利益来与社会相对立,都从社会成员自己行动的范围中划分出来而成为政府活动的对象”,他并且得出结论说:“一切变革都是使这个机器更加完备,而不是把它毁坏”(《马克思恩格斯选集》第1卷,第691692页)。然而,从上世纪中叶以来,一种具有官僚主义性质的管理方式日益在经济中产生影响,仅仅把它作为一个单纯的、经验性的事实来看待(“一个乐队指挥完全不必就是乐队的乐器的所有者”,《资本论》第3卷,第435页,人民出版社1975年版)。

他们的另一个大错误是跟他们对未来社会主义社会的想象联系在一起的。他们没有考虑到即使在废除生产资料私有制以后,官僚主义的结构也还会继续存在、不断重现并且逐步占统治地位。他们的某些思想甚至为东欧国家的国家管理的辩护学说开辟了道路。例如,他们认为,未来社会主义社会的国民经济会象一个大企业那样进行运转,而权威的原则无论如何必须加以维持(见恩格斯的《论权威》)。他们的关于由自由生产者组成社会的概念,跟他们关于官僚机构的早期观点只发生支离破碎的联系。

在今天,形形色色、多种多样的马克思主义思想,无论是在西方还是在东方,都带有以上两种错误的痕迹。在高度工业化的西方社会里,官僚主义化的过程以各种不同的方式继续着,并达到了高度的水平。在商业企业中,管理的权力扩大了,而国家行政机构对经济决定的影响作用也大大地加强了。与此同时,工会和政党的领导变得越来越官僚主义化。对于这些过程,马克思主义未能及时地或是有效地做出反应。因此,对于这些变化进行分析,便主要留给其他学派的社会科学家去做了(从麦克斯维贝尔和米歇尔斯开始,参看马克思主义的批评家条目)。

这一切对马克思主义起了双重的不良影响作用。一方面,在共产主义运动中依然保留着一种不合时宜的、浪漫主义的反资本主义倾向,这种倾向并没有考虑到反官僚主义斗争的日益重要的意义。这种倾向是欧洲共产主义潮流(参看欧洲共产主义条目)的严重障碍,因为它阻碍了对西方现存力量对比关系展开现实主义的、批判性的社会主义分析。另一方面,在修正主义和改良主义的方针(即社会民主)中,这种情况则有利于一股官僚主义的而不是反官僚主义的潮流的兴起。工业官僚主义的主要口号乃是“参与制”(即西德的Mitbestimmungsrecht参与决定权),它实际上确保对各种工人运动实行几乎是完全的控制。在东方,首先是俄国,新型的社会的经济结构是在列宁主义的思想基础上、作为马克思主义的“东方大教派”的一种成果而出现的。但这种结构主要仍然具有反资本主义而不是反官僚主义的特征。第二次世界大战后,这类结构扩展到中欧和东欧的一些国家。在这些国家中,对生产资料私有制的废除并没有导致官僚机构的减少,事实上官僚机构甚至大有增加。这样,尽管议会对国家行政机构的控制被取消了,尽管资本家对企业管理的控制也被取消了,但是却没有以非官僚主义的社会控制的新形式来代替它们。

跟这种国家管理的模式相对立的,是南斯拉夫在1949年后所提出的自我管理的理论及其实践。然而,随着时间的推移,这种理论也具有一种卫道的性质,它捍卫着这样一种实践,在这种实践中,自治机构大都是在形式上起作用,而官僚主义机关才起着一种主宰的作用。因此,可以断言,要使马克思主义想在西方和东方复兴,其主要条件之一就是立即对官僚主义进行切中要害、卓有成效的批判。

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