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地级市

地级市中华人民共和国第二级行政区划之一,因其行政建制级别与地区相同,故称“地级市”。自1983年11月5日开始,在国家行政机构区划统计上作为行政区划术语固定下来,取代之前的专级市之称。

进入21世纪以来,中国大陆地区地级市数量逐渐稳定下来,截至2017年10月2日,在总计334个地级行政区中,其中有294个地级市、30个自治州、7个地区、3个,地级市数量约占地级行政区总数的88-,地级市已逐渐取代地区成为地级行政区的主体。

地级市的前身,可以追溯到唐宋时期的"州" ,和明清时期的"府",下领县和散州(相当于今县级市)。它是一种省与县之间的二级行政单位,由一级行政单位的省(元明清时期称省,唐宋时期称道或路)所直领。

民国初期,废府存县,各省置道,原府所辖各县划归于道,改省、府、县三级制为省、道、县三级制,1927年废道,改为省、县(市)二级制,并在原府治所在的母县分出县城设市,地位与县平级。

1932年,中华民国开始于省与县之间设置“行政督察区”,属于准行政区划单位,其管理机构行政督察专员公署是省政府派出机构。

1949年10月1日,新中国成立后,改行政督察区为专区,1971年又改专区为地区,1980年代,地区与市合并,实行市管县体制改革,为今日地级市之肇始。

市管县体制最早源于20世纪50年代早期。1950年旅大行署区改为直辖市旅大市,管辖金县、长山县(1953年改名长海县),改制为辽宁省辖市后,继续管辖金县和长海县。1951年浙江省将省直辖的杭县划归杭州市管辖,1958年,河北省撤销“天津地区”,将武清静海等12个县划归省辖天津市领导。

1959年9月17日,第二届全国人大常委会第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,对市管县体制作出了法律上的规定,直接推动了市管县体制的发展。1960年,全国已有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的八分之一。这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动,缺乏客观的经济文化基础,随之很快降温。1961年以后随着经济调整和整顿的开始,大量市管县县恢复原有体制河北省恢复了全部专区和专员公署。至1966年全国管辖县的市降至25个,管辖的县数量不到1960年的三分之一,至此市管县体制经历了第一次大起大落。直到此时,省辖市的辖区范围内,仍以非农业人口为主,且多为省会城市或重要工业城市。

1979年国务院财经委员会派一批专家调研四川省产业结构问题,时任中国社会科学院财贸经济所所长刘明夫明确提出了“中心城市”的概念。1982年中共中央第51号文发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知,首先在江苏试点1983年在全国试行。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”,并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。至此市管县体制开始在全国范围内推行,并且在国家的行政区划序列里,正式将市分为地级市和县级市。

1、市区从事非农产业的人口25万人以上,其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万人以上;

2、工农业总产值30亿元以上,其中工业产值占80-以上;

3、地区生产总值在25亿元以上;

4、第三产业发达,产值超过第一产业,在地区生产总值中的比例达35-以上;

5、地方本级预算内财政收入2亿元以上,已成为若干市县范围内中心城市的县级市,方可升格为地级市。

地级市可分为以下3种情况:

1、既设市辖区,又管辖县、自治县、旗、自治旗,亦代管县级市等县级行政区;此类地级市占绝大多数。

2、只设市辖区,不管辖县、自治县、旗、自治旗,亦不代管县级市等县级行政区;如乌海市南京市厦门市莱芜市武汉市鄂州市广州市深圳市珠海市佛山市海口三亚市克拉玛依

3、既不设市辖区,又不管辖县、自治县、旗、自治旗,亦不代管县级市等县级行政区;这些地级市下面直接辖乡级行政区,俗称“直筒子市”;如东莞市中山市三沙市儋州市嘉峪关市

就其产生的途径来说,1983年以后的地级市大致可以分为几种类型,即:

1、直接继承自原来的省辖市,或者划入几个新的县。

2、“地市合并”。即地区行政公署和地级市政府同驻一个中心城市的情况,遂将该地级市和地区行署合并为一个地级市。如河北省的石家庄市、承德市、唐山市、保定市、张家口市,浙江省的温州市、宁波市,江西省的九江市,广西壮族自治区桂林市均是将地区行署并入同名的地级市;山西省的大同市、黑龙江省的哈尔滨市分别是由大同市和雁北地区、哈尔滨市和松花江地区合并而成,则是原地级市和地区并不同名。这种情况,一般的操作是将地区行署撤消,其所属各县全部划归相应的地级市。但也有例外,如1994年湖北省荆州地区和沙市市合并为荆沙市(后改名荆州)时,则以荆州地区为主体,因沙市市没有下属县,且荆州地区并不驻在沙市,而是驻在当时属于江陵县境内的荆州城。

3、“地改市”,即将原来的地区行署直接改设为地级市。如湖南省郴州市、怀化市,贵州省毕节市、铜仁市,西藏自治区日喀则市昌都市等均由同名地区行署改制而来,湖南省永州市则由零陵地区改制。

4、由县级市或县升格为地级市。如河南的三门峡市漯河市,湖南的大庸市(今张家界市),广东的中山市东莞市、海南省三亚市等,设地级市前均为县级市。广东省潮州市揭阳市清远市河源市,河南省濮阳市、宁夏回族自治区的中卫市,设地级市前为县建制。这些县级市或县,并不是地区行署所在地。

5、由乡镇直接升格为地级市。这种个案很少,如广东省的汕尾市,设市前为当地最高的地方政府为汕尾镇,隶属海丰县,汕尾市(地级)设立后,则反过来管辖海丰县等。

按照1982年《宪法》的规定,大陆主要实行省、县、乡三级地方行政区划体系,省、县两级之间只有较大的市和自治州可以管辖县。但是宪法实施之后,很多市经国务院批准开始管县,他们并不是自然形态上的“较大”,也非经国务院据《地方组织法》批准的“较大的市”。

2015年修订的《立法法》规定设区的市都可以制定地方性法规。 设区的市是法律上的用语,基本等同于地级市(两者区别在于:1、直辖市设区但其非地级市。2、地级市有5个未设区)。

所谓的地级市、县级市是从过去的行政区划称谓演变来的。以江苏省为例,省会是南京市,所以叫省会市;1949年南京解放,成为中央人民政府直辖市,为中华人民共和国成立初全国13个直辖市之一。1952年9月与苏南、苏北(苏中)行政区合并,成立江苏省。11月15日,南京改为省辖市。1953年1月1日,江苏省人民政府正式成立,南京为省会。全省原来划分有徐州地区、苏州地区、无锡地区、常州地区、镇江地区、扬州地区、南通地区、连云港地区、淮阴地区和盐城地区,这些地区也叫行署,行署的所在市就叫县级市,地区行署下辖县级市和县。20世纪80年代后期,江苏省取消了地区行署,由地级市辖管县。改革开放后,有的县经济发展很快,县城基础建设不断提高,经过省和中央审批,符合条件的县可以撤县改市,虽然也称“市”了,但仍归原地级市管辖,它的行政级别仍是正处级。像苏南的常熟市、昆山市、张家港市、苏中的海门市、启东市等,就属于县级市。

《中华人民共和国宪法》第三十条规定,中华人民共和国的行政区域划分如下:

(一)全国分为省、自治区、直辖市;

(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、县级市;

(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、县级市。

第八十九条规定,国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、县级市的建置和区域划分的职权。

根据宪法第三十条(二),“市”不是直辖市,而较大的市为“市”的一种建置;根据宪法第八十九条,只有国务院才可以批准“市”的建置和区划。

由于宪法在1954年颁布时的条文中已经有“较大的市”的建置,远比1982年修订的《地方组织法》和2000年颁布的《立法法》早,也就是说至少在1982年修订《地方组织法》之前,宪法中的较大的市是指经国务院批准行政区域划分为区、县的市。而宪法全文中”只有“直辖市”、“市”、“较大的市”、“设区的市”、“不设区的市”这几种描述,并没有“县级市”“地级市”等另外的说明,那只是按常识引申出来的行政级别名称。

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