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地方税

地方税是“中央税”的对称。由地方政府征收的税。它属于地方财政的固定预算收入。按照1988年财政管理体制的划分,属于地方税的税种主要有: 城市维护建设税、屠宰税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船使用税、契税、牲畜交易税、集市交易税、筵席税等。我国地方税的基本管理权仍属于中央,地方可以在中央确定的税种范围内,决定开征停征,核定本地区适用税率,并制定具体征收管理办法。 [1]

世界各国对于地方税管理权限的划分大体有三种类型:①立法权与管理权完全属于地方,地方政府可以决定课征地方税收。②立法权属于中央,地方政府有较大的机动权限。③立法权和基本管理均属于中央,地方政府只负责征收管理。

在主要西方国家,地方税在全国税收收入总额中的比重一般不高,而且通常由一些收入零星且不稳定的税种组成。美国的州和地方政府享有相对独立的征税权,销售税财产税是美国州和地方政府的主要地方税种,地方税的比重约占40-;英法两国的地方税征管权更小,地方税比重仅占20-左右。

在中国,明确划归地方管理和支配的地税份小,而且税源分散,收入零星,但对于调动地方政府组织收入的积极性和保证地方政府因地制宜地解决地方特殊问题有一定意义。1984年以前,国家明确划为地方税的有屠宰税城市房地产税车船使用牌照税牲畜交易税集市交易税契税等少数几个税种。1985年实行新的财政管理体制后,又陆续增设了一些地方税种。现行地方税主要有:房产税城镇土地使用税车船使用税城市维护建设税印花税筵席税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税等税种。此外,还将下列税收列作地方固定收入:①地方国营企业所得税、地方国营企业调节税;②石油部、电力部、石油化学总公司、有色金属总公司所属企业的产品税营业税增值税,以其30-作为地方财政固定收入;③个人收入调节税奖金税建筑税城乡个体工商业户所得税等。上述地方税的立法权限属中央,地方享有程度不同的机动权。

地方税包括下列税种:

1、缴交营业税的地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税),

2、个人所得税

3、城镇土地使用税

4、资源税

5、城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分),

6、房产税

7、车船税,

8、印花税

9、屠宰税,(2006年2月17日起废止)

10、农牧业税,

11、对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税),

12、耕地占用税

13、契税

14、筵席税,(已失效)

15、土地增值税

16.地方教育附加税。

17.营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)

1、贯彻执行国家的税收法律法规、行政规章和上级机关制定的各项税收制度和办法,结合本地实际,研究制定有关地方税收管理具体实施办法。

2、地方税收法律法规和方针政策的贯彻执行。

3、组织实施地方税征收管理;编报地方税年度计划;对税收法律法规进行过程中的一般性问题进行解释;在规定的范围内,组织办理地方税收减免报批等具体事项。

4、负责系统税务信息化工作的规划和实施。

5、负责党风廉政建设和纪检监察工作;负责税务行政诉讼和行政复议。

6、负责系统干部队伍的教育培训、思想政治工作、精神文明建设;组织税法宣传和税收理论研究。

7、承办市地方税务局和区政府交办的其他工作。

现行的地方税体系是1994年实行分税制财政管理体制改革时建立的,其后在收入划分方面虽有多次调整,但基本框架未变。1994年税改初步确立了适应社会主义市场经济体制的现代税收制度,对促进中国社会主义市场经济发展,强化中央宏观调控能力,调动中央和地方两个积极性,发挥了积极作用。但由于税改出台时特定的历史背景,为了改变财政收入占GDP比重持续下降、中央财政收入占全部财政收入持续下降的局面,这次税改较多地考虑了增强中央可控财力,在地方税制的设计与建立方面存在一定的缺陷,主要体现在地方税缺乏主体税种,收入规模小、税源零星分散,调节经济的力度弱等,一定程度上出现了财权上收、事权下移的趋势,导致地方财权与事权的不对等。在新一轮税制改革中,应建立完善地方税体系,既考虑中央的宏观调控效果,也要考虑地方的发展需求,充分调动中央和地方两个积极性,促进地方经济持续、快速、健康发展。

地方税体系建设有望加快

业内人士建议,需注意税制改革带来的中央地方博弈问题,加速构建地方税体系。

专家认为,对现有的税收体制而言,“营改增”试点全面推进意味着营业税这一地方主要税收将受很大影响,增值税大部分上缴中央将进一步影响地方税收。按目前税制,除个别部门外的营业税税收由地方所有外,增值税按25-:75-比例分属地方和中央。数据显示,2011年增值税和营业税相加占全国总税收的42.5-。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为,“营改增”表面看是两个税种的归并,但实际会倒逼财税体制改革的配套,推进建立新的地方税体系。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示,“营改增”后要稳定地方财源,不能完全依赖于中央财政,而是需要建立一些独立的税种增强地方财政自主能力。

在消费税征收环节上,许善达建议,把消费税从生产环节征收改为从消费环节征收,如此将遏制地方为扩大税源而盲目投资的行为。将转移后的消费税划归地方税的主体税种,有助于解决地方税主体税种问题。

高培勇认为,消费环节征收和地方利益挂钩,地方对税收征管会进一步加强。“生产环节征税税源往往分布不均,但是如在零售环节征收,就是在哪个地方消费,哪个地方纳税,这个税源就分布均匀了。”

在房地产税方面,相关立法工作和清费立税工作有望加快推进,有望成为地方税体系重要组成部分。专家认为,我国房地产市场有明显的区域性,北上广等地房价很高,但一些二三线城市房地产市场已出现供过于求局面。因此,未来房产税征收要因地制宜,考虑地区差别,给地方政府比较大的自主权,根据地方情况作出决定。

在资源税改革中,消息人士透露,煤炭从价计征时机成熟,财政部门已将其列入近期工作计划。对磷矿石从价计征改革推向全国在财政部门考虑中。

环境保护费改税将进一步推进。目前,相关部门已将现行排污收费改为环境保护税提上日程,将综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本和收费实际情况等因素确定税率。 [2]

地方税如果没有体现“地方”特点,就谈不上地方税。现行的中央税、地方税、中央地方共享税体系中,一些地方税有演化为共享税的趋势,共享税也不规范。地方税首先应突出“地方”特点,适应区域经济社会发展不平衡的现实,地方税制在适应一般地区的普遍性安排的同时,还应有适应老、少、边、山、穷地区的特殊性制度安排。地方税应有区域特点,可以省或大区域为界。在统一税法的前提下,赋予地方相对灵活的税权。尤其是对民族区域自治地方适当下放税收管理权限的问题,民族区域自治法早已有原则性规定,党的十六届三中全会又进一步授权。但是,在实践领域进展不大。国家出台税收政策,当然应以全国的普遍情况为背景来设计,但也应尽可能照顾各地区发展的不平衡性和差异性,适当考虑一些特殊地区的特殊利益和需求。在新一轮地方税改革中,希望在统一税法的前提下,赋予民族区域自治地方更多一些相对灵活的税权,以便更好地发挥税收对少数民族地方经济社会发展的促进作用。

地方税制的改革完善要纳入新一轮税制改革的整体设计中,全面规划,分步实施。第一完善地方税的税种。现行地方税法规、政策有的滞后,不适应变化了的经济社会形势,有的又过于超前,可操作性不强。税制改革要有阶段性目标,先从容易做的开始,逐步推进。当务之急是把现有的地方税种完善起来。地方税的法规条例有的还是上世纪50、80年代的,已不适应现状。第二拓宽地方税的税基,扩大地税规模。在时机成熟时开征一些新税种,如物业税、环境保护税、社会保障税等,适当扩大资源税的征收范围。一些相对固定的政府收费项目,也可划归地税管理。以后各地地税系统的工作应是两个方面,一是地方税收,一是比较固定的行政收费。各自为政,造成收费成本过高,征收不规范,管理相对人奉行十分不便。费改税改一批,这不是为部门利益考虑,而是为了节约行政成本,优化行政服务,推进行政管理体制改革,促进和谐社会建设。有的地方非税收入高出税收收入40多个百分点。 [3]

“营改增”是深化财税体制改革的重头戏。迄今为止,这项改革已进行了两年,由于顺应了我国经济演进和加快服务业发展的客观规律,取得了明显的经济和社会效应。随着营业税退出历史舞台,地方政府将失去当前最大、占比最高的主体税种。“营改增”全面到位之日,就是中央与地方财政收入重新划分之时。 [4]

分税制后,税收收入按税种分别划分为中央、地方和中央地方共享收入。按收入归属,理论上现有税种被分为中央税、地方税、中央和地方共享税。但现实中,各税种之间的衔接、协调仍有许多欠缺。在税基方面,一些税种有交叉;在一些具体规定上也有许多方面需要补充完善。如一个纳税人同时欠中央税、地方税、中央地方共享税时,应按什么顺序清缴(包括是先清欠税款,还是先清缴滞纳金)呢?而当企业资金不足以同时缴纳中央税、地方税、共享税时,中央和地方的利益就会发生冲突,国、地税系统之间就可能发生竞相对纳税人施压以求争先入库的矛盾。如对纳税人流转税的减免不能列入所得税扣除项目准予扣除,又构成应税所得计征所得税,使盈利纳税人实际上享受的流转税减免额少于批准额。另外,各税种的税目、税率之间也应协调配套。

减免税优惠政策对改善投资环境、促进地方经济社会的发展具有十分重要的作用,从长期看对税收的增长也是有利的。但减免税也影响了当期税收的增长,在一些贫困地区,财政支出压力大,减免税若没有相应的转移支付政策相配套,地方财政难以承受。如广西有一个市糖业是其支柱产业,执行西部大开发税收优惠政策,制糖企业所得税由33-降为18-,由于财政政策不配套,该市财政缺口很大,只好打报告要求延缓两年执行西部大开发税收优惠政策。这种情况在发达地区是不可想象的。而在广西一些贫困地区,财政十分艰难,地方政府呼吁执行税收优惠政策、减少地方财政收入时要考虑地方的承受能力,与财政政策相配套。如取消农业税、屠宰税,调高营业税起征点,导致乡镇财政收入锐减,但乡镇党政机构改革滞后,人员没有相应精简,财政负担依旧,因财政转移支付跟不上,乡镇级党政机构缺乏稳定的财力支撑,一些乡镇财政举步维艰。

国外实行分税制,有很多成熟的经验,一些方面完全可以洋为中用。如在大的原则方面,事权、财权和税权相匹配,给地方以一定的税收自主权,这一分税制的基本原则,就很有借鉴价值。税收自主权可因税种的不同、地区的不同而有所区别。中国的政策表面上看一视同仁,其实由于各地客观条件存在差异,造成事实上的不公平,不利于经济社会落后地区的发展,这也使中国税制的科学性、公平性受到影响。

地方税体系是指由多种地方税种组成的,具有一定的收入规模,明确的税权划分,相对独立的征收管理机构的统一体。因而,地方税体系由地方税种、税收收入规模、税权划分和征收管理机构等四部分组成。尽管这四因素在地方税体系中的地位和影响不同,但它们是密切联系的完整统一体,对一个科学合理有效的地方税体系是不可或缺的四要素。文章将从四个方面出发,对国外地方税体系进行比较分析。

一般来讲,完整意义上的税收权限应涵盖四个方面的内容:①税收立法权,即税法的制定、颁布和税种的设立权。税收立法权在税收权限中处于核心地位。②税法解释权:即依据税收基本条例,对基本法进行补充规定和制定实施细则的一种权限。③征收管理权:包括税种的开征与停征权,以及对税收稽征过程中产生的若干争议问题进行裁决的权限、征收机构的权限。④税收调整权:具体包括增加或减少征税品目,调整征税比率,减少税负等方面的权限。 税权划分是分级财政体制的重要内容,同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。当我们论及地方税税收权限问题时,实际上讨论的是税收权限在中央与地方之间集中与分散的程度,而不是绝对的中央集权或绝对的地方集权。具体则是指以上四种权限中中央集什么权、地方分什么权的问题。从国外地方税体系的情况看:

1.强调中央税权的主导地位是各国税权划分上的共性。值得注意的是,无论是单一制国家,还是联邦制国家,无论是实行集权式分权模式的国家还是实行分散式分权模式国家,各国大致上都将中央税权置于地方税权之上,使地方税权受到中央税权的制衡。比如,尽管美国地方政府有高度自治权,但在税权上仍然存在着“双重制约”,即联邦对州和地方以及州对地方在税收权限上的制约。

2.从税权集中与分散的程度看,税权划分有三种模式:

①分散型:分散型的特点是各级政府都被赋予很大的税收权限,最典型的代表是美国。美国联邦、州及地方政府均各自行使相对独立的税收权限,包括立法权、解释权、开征停征权、调整权和优惠权等,这是形成统一的联邦税制与各异的州与地方税制并存这一独特格局的根本原因。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源,实现各自的财政职能和财政目标,但同时它对各级税权关系的协调也提出了很高的要求。

②适度集中、相对分散型:指将某一部分税权划归中央,其余部分归地方,如立法权集中、执行权分散,这一类如德国与日本。在德国,绝大部分税种的立法权集中在联邦,各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权,但州以下地方当局则无税收立法权。而征管权方面,除关税及联邦消费税外的其他税收的征管权均分散给州及地方政府,尤其集中于州一级。日本与德国类似,税收立法权大多集中于中央,管理使用权分散在地方,但中央对地方的税权限制更详细具体一些,地方政府在执行《地方税法》的操作中要受到许多相关规定的制约,如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。该方式若处理得当,可以体现出集权而不统揽,分权而不分散的优点。

③集中型:指基本税收权限集中于中央,地方只有较少的权限,如在英国、法国、印度和韩国,不论中央税还是共享税或地方税的立法权均集中于中央,地方只对其专有税种享有一定的调整权和征管权等机动权力。

由上可以看出,一国政治体制是影响税权划分模式的重要因素,集权型税权划分模式大致分布在单一制国家和集权制国家,分散型模式则多数分布在联邦制国家和分权制国家,而界于集权与分散之间的适度集中、相对分散模式既存在于单一制国家,又存在于联邦制国家。

3.就税收权限的四项内容看,首先,对于立法权各国基本上都将其集中于中央,特别是对主要的地方税种立法权更是如此,即使在联邦制国家(除美国以外),税收立法权的分散也主要是指一些零星小税种的立法权由地方拥有,如德国除了娱乐税、狗税、渔猎税和许可证税以外的税种立法权归州级政府外,其他税种立法权均集中于联邦。而在印度,无论中央税、地方税还是共享税的立法权无一例外均集中于中央。至于中央政府掌握的立法权内容是对地方税的征收范围和税种名称仅有原则性规定,还是十分具体的对地方税征收方面,如征税对象、纳税人、税率、征收方法等都规定得十分详细,集权制国家和发展中国家一般采取后种做法。在前一种情况下,一些税权还有分散的余地,但后者则没有。其次,除立法权外的其他税收权限,在分权制国家往往分散在地方,而在集权制国家除征管权外则相对集中在中央,使地方税税收权限有了相当程度的扩大,带来了地方税收收入规模的提高。如韩国地方税占全国税收总额的比重经历了从1975年10.2-、1985年12.2-以至1995年21.2-的上升过程,地方税规模的这一显著变化反映了地方税税收权限的扩大。

4.税权划分的法制化与规范化:从各国的实际情况看,以法律的形式将中央与地方的税权划分确定下来是一种普遍做法,如美国宪法中对联邦及各州、地方的税权划分有明确的原则性规定,日本与韩国地方税权则是以《地方税法》的形式加以确定的。这都在一定程度上减少了税收管理与执行中的盲目性和随意性,有利于保障地方政府的合法税权的实施。

税种的划分是地方税收收入的保证,也是一个在中央与地方政府之间分配税源的问题。从各国地方税种的比较中,我们可以发现:

1、税种性质方面:地方税种大都是税源较分散,流动性较差,对宏观经济影响面较小,收入规模也相对较小的税种,或一些零星的税种,但也有一些国家将所得税、流转税等税源较集中,流动性较强,收入规模较大的税种划归地方税,如美国和日本。显然一国地方税税种的性质在很大程度上是由地方税权大小决定的。

2、税种划分形式方面:地方税中既有地方专有税种,也有中央与地方共享税源的税种。一般来讲,各国地方政府都有其专有税种,这些专有税种有独立的征税对象,税源划分也清晰,同时也有一些国家设有中央与地方共享税源的税种或共享税,如经济合作发展组织中有美国、德国等九个国家对所得税、货物税和劳务税在中央与地方之间进行了分割。这类税种的分割增强了地方税税源的弹性,同时也使地方从中获得了相当的财力。

3.税种类别方面:总的来讲,各国地方税种几乎涵盖了包括流转税、所得税、财产税等在内的所有税种,但各国情况差异很大,具体地讲:

(1)财产税类:这类税收主要有车船税房产税遗产税赠与税。由于其很强的地域性且对宏观调控影响不大,各国一般将其划为地方税。联邦制国家财产税在州税中比重不大,在地方税收中比重较大,但对财产税中的遗产税和赠予税,许多国家将其列为中央税,如美国、日本、英国、韩国和印度等,但也有一些国家将其列为地方税,如德国将遗产税列为州税。

(2)所得税类:

①对于个人所得税,一般国家的地方税中并无个人所得税或相对中央政府来讲,地方个人所得税微不足道。但也不乏将个人所得税置于地方税重要地位的国家税收,如美国两级地方政府均征收个人所得税,个人所得税收入占到了州政府税收收入的28-(1992年),占州以下地方政府税收收入的5-(1992年);德国将个人所得税设为共享税,日本两级地方政府税收中均存在居民税且是主体税种之一,韩国市郡级税中也以居民税作为主体税种之一。

②对于地方公司(企业)所得税:在州一级开征公司所得税的只有美国、日本等少数国家,而在地方政府一级开征企业所得税的较多,如美国、日本、印度和德国等。除企业所得税外,有些国家地方政府还向企业征收与所得有关的其他税收,如法国的职业收入税,对国内经营工商业的个人或法人组织所得利润征收。

(3)商品税类:大部分国家将重要的商品税(包括增值税、消费税、销售税等)划为中央税,如印度、法国、英国,或划为共享税,如德国。而有些国家将它们列为地方税,如美国的销售税,印度的营业税。有时单环节课征的商品税种往往划归地方,主要的消费税都划归中央,而将一些不重要的特别(种)消费税划归地方也是许多国家的普遍做法,如日本、韩国、德国。

(4)资源税类:主要有土地税、资源税等。如美国、日本、德国、韩国、印度的地方政府都开征了土地类税收。这类税的开征一方面为地方政府提供了财源,另一方面,也促进了地方自然资源的合理开发与利用。

(5)其他税种:国外地方税收中还有许多小税种,包括特定目的税行为税等各有特色的零星税种。如法国、印度、德国地方政府都开征的娱乐税,法国和印度都开征的广告税等。

4、主体税种:主体税种的建设是各国地方税体系建设的主要内容,各国根据本国的税种设立情况、税源分布、地域特点及地方政府的需要等复杂因素,选择了不同的税种或税种组合作为地方主体税种

从各国地方税主体税种类别上看,许多国家选择了财产税,如在美国,财产税收入约占州以下地方政府税收收入3/4 ,日本财产税占市町级税收收入37-,法国地方税收收入结构中建筑税、住宅税分别占44-和26-.财产税作为地方政府重要收入来源的原因主要在于两点:①税基稳定,纳税面宽,且征收方法简便,透明度高;②财产税充分体现了受益原则,即不论个人财产还是企业财产都享受着地方财政公共支出的利益,因而理所当然应该纳税。正是基于以上两点,财产税在许多国家地方税中占据着重要地位。

除财产税外,把所得税作为地方税主体税种是国际发展的新动向。如日本都道府县税收收入40-来源于事业税,市町村税收收入中51-为居民税收入。韩国市郡级税也以居民税为主体税种之一。根据IBM的统计,其25个成员国中所得税成为地方税主体税种的国家有11个。所得税适于作地方税的特点主要有:①税源潜力大;②依能课税,能更好地体现公平原则;③较好地体现受益原则。但与财产税不同的是,所得税要求地方政府有较高的税收征管水平。这在一定程度上限制了所得税成为地方主体税种的进程。

地方税规模反映了地方税权的真正实现程度,国际上有多项衡量一国地方税规模的指标,本文主要从以下两项指标出发对国外地方税规模进行比较分析:

1、地方税占全国税收总额的比重:

从大多数国家税收分配的情况看,集权制、单一制国家这一指标的数值较小,如英法两国地方税多年来所占比重只有10-左右,韩国作为单一制国家其地方税所占比重才达到20-左右。而分权制、联邦制国家这一指标的数值则较大,如美、德两国地方税所占比重分别在35-和52-左右。值得注意的是,联邦制国家地方税在全国税收总额中的比重也出现了下滑的趋势。

但中央在税收分配中占绝对比重却是大多数国家税制的共性,最高的英国为90-,其次法国85-、印度70-、日本65-、美国66-。主要财力集中于中央,有利于增强中央对地方的宏观调控能力和保证经济整体的健康发展。

2、地方税占地方财政收入的比重:

西方发达国家的地方财政收入从构成上看一般包括地方税收入、中央补助收入、地方政府有偿服务收入、债务收入等,而以前两项为主。如美国州及州以下地方政府的地方税收入占本级财政收入的比重分别达到了70-和24-,在日本的都道府和市町村两级财政收入结构中地方税比重分别达到了36-和38-,而包括交付地方税、让与地方税和国库支出金的中央补助收入占财政收入比重分别达到了40-和27-.与发达国家有所不同,发展中国家地方财政收入主要由地方税、中央拨款、借款、规费收入等组成,但地方税比重很小,地方财政在很大程度上依赖于中央的拨款和借款。如在印度,中央通过下拨共享税、提供补助和贷款等方式,向地方提供的资金近几年约占邦财政收入的40-(1989-1990年度预算中这一比例达到了49.29-)。韩国地方政府支出不足部分也主要靠中央补助金解决。1989年,中央对地方的补助占全国税收收入的28-,超过了地方税9个百分点。

可见,地方税占全国税收总额的比重指标并没有一个固定的模式,比重的大小取决于多方面的因素。首先,一国地方税的必要收入规模由地方财政支出的需求来决定。但其现实可能规模却受经济税源的制约。同时,一国的政治体制,地方税权大小,不同财政收入形式的筹资效率对地方税收入规模的形成也会产生重要影响。总之,地方税的收入规模必须依本国国情而定。

地方税征管机构是实施地方税征管权的组织保证。外国地方税征管机构的设置,大致可以总结划分为两种情况:

1、地方政府设立地方税征收机构,并独立征收地方税,地方税务机构与中央税务机构相互独立,职责分工明确。这一种情况又有两类,一类是地方税务机构单独设立,如美国,与分级分税体制相适应,分别设有三级税收征管机构,分别独立征管划归本级征管的税收,三级税收征管机构工作上相互协调配合,实行信息共享,不存在领导与隶属关系。一类是并不设立独立的税务机构,地方税的征收由设在地方财政部的相应机构征收管理,如英国的地方税由各郡、区财政局下属的税务机关负责征收。

2、分税但不分机构,全国只有一套税务机构,地方税务机构作为国家税务总局的派出机构,受上级领导与管理,如在法国,全国只有中央一套税务机构,地方政府无相应的征管机构,地方税由中央税务总局和公共会计局设在各区、省和市的下属机构负责征收。除此之外还有许多独特的征管机构设置方式,如在德国,税收的征管不是通过设立国税与地税两套体系,而是由联邦与州财政部共同在州设立的财政总局内分设的联邦机构和州机构两个系统来完成。这个系统中最重要的联邦机构是海关,而州机构下设州税务局,不但征收大部分联邦税,还负责征收除进口增值税外的共享税和州政府的专享税。地方税务局作为州的派出机构,只征地方税,并向地方政府负责。

可见,地方税务机构的设置呈现多样化,分税制并不意味着一定分设机构,地方税务机构也不一定单独设置,即使单独设立也不一定按行政区划层层设置,一切都应根据本国政体、经济体制、经济发展水平、征管水平、税源分布等因素来决定。

中国分税制改革、国税地税机构分设快20年了,国税地税合并传言不断说明人们至今仍然没有搞清楚国税地税分设的原因及其必要性,说明财税理论基础知识宣传不够到位。笔者认为,无论从理论上看,还是从中国经济体制改革的方向看,不仅国税地税不存在合并的可能,而且随着税制改革的深化,地税部门业务会更加繁忙,两套机构分设会更为彻底。

从中国经济体制市场化趋向改革大的背景看,分税制改革是中国经济体制市场化取向改革的前提和基础。毫不夸张地说,没有分税制改革,经济体制市场化取向改革就是一句空话。而分税制改革的核心是,在划分中央政府和地方政府事权的基础上,划分中央政府和地方政府的财权。通俗地说,按照市场经济体制改革的要求,在确定中央政府和地方政府各自该管的事之后,各自去“找钱”完成这些事,各自设立自己的征税机构按税法征税获取收入去完成各自的事,这就是国税地税机构分设的根本原因。国税地税机构分设是分税制内在的构件,必不可少。在计划经济体制条件下,政府要做的事统一由中央政府指挥和分配,财权自然统一由中央政府安排和配置,征税的事统一由一套直属中央政府的税务机构来管。如果国税地税机构合并,那么就变成要么中央政府承担了本应由地方政府负担的征税成本,要么地方政府承担了本应由中央政府承担的征税成本,而且背离了分税制改革的方向,背离了市场化经济体制改革的方向。因此,国税地方机构合并只有一种可能,那就是中国经济体制改革倒退,中国分税制改革倒退,重新回到计划经济体制,重新回到集中型的财税体制。

从国际经验看,实行分税制财政体制的国家,绝大多数都设立国税地税两套税务机构,尤其是在大国模型中,无一例外地都分设国税地税机构。美国、日本、英国等发达国家都分设了国税地税机构,许多发展中国家也都是分设国税地税机构的。尽管世界上实行分税制的各国都有各自的具体国情,但在分设国税地税机构这件事却是惊人的一致。而且,从历史上看,没有一个实行分税制的国家分设国税地税机构后又合并两套税务机构的。更为有趣的是,国外在财税改革方面的“传言”集中在税制改革方面,没有见到过“传言”国税地税机构合并的现象。作为同样实行分税制的国家,中国国税地税机构并不是独创,而是借鉴国际经验,中国分税制模式更多的是参考了德国分税制模式。

国内曾有一种观点,将国税地税机构合并且统一纳入地方政府管理的框架中。这种观点不仅忽略基本市场经济发展规律,而且忽略了基本政治规律。税权的掌握、税务机构管理权的隶属是一个国家权力完整的象征,是中央政府政权稳固的前提所在。古今中外经验表明,任何一个国家的中央政府都不会放弃税权、不会放弃对税务机构的管理。即便是像美国这种联邦制的国家,其中央政府仍牢牢地掌握着对“国税”机构的管理。

中国正在推动营业税改征增值税的试点,由于营业税是地税部门征管的重要税种,有观点认为随着税制改革的深入,地税部门业务会大幅萎缩,地税部门无独立存在的必要。这种观点没有认清中国税制改革的方向。随着税制改革的不断深入,地税部门业务不仅不会缩小,而且会有所扩大,地税部门的作用会更加突出。因为,中国未来分税制改革的方向是,中央与地方事权与财权更加匹配,地方支配的财政收入会有所增加。随着房产税改革的深入,房产税征管需要大量的人力物力,未来地方税务部门税收征管的主要任务是进行房产税征管。如果中国将来实行遗产税制度的话,地方税务的任务会更加繁重。 [5]

综上所述,从对外国地方税体系的比较分析中我们可以看出,国家政体、经济体制、经济发展水平、历史传统是影响甚至决定一国地方税体系模式选择的重要因素。地方税体系的建设不仅涵盖了地方税权、地方税种、地方税规模、地方税征管机构设置等多方面内容,而且它们之间交互影响、互相作用,如后三项内容的在一定程度上既由地方税权决定,体现地方税权的内容,又在地方政府税收活动中深刻影响地方税权的实现程度。因而一国地方税体系的建设具有复杂性和系统性,这些对于我国地方税体系的建设和完善无疑有十分重要的借鉴和启发意义。

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