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刺史

刺史,又称刺使职官。“刺”是检核问事的意思,即监察之职。“史”为“御史”之意。

秦制,每郡设御史,任监察之职,称监御史(监郡御史)。

汉初省,旋复置。文帝御史多失职,命丞相另派人员出刺各地,不常置。汉武帝继废诸郡监察御史后,又于元封五年(前106年)分全国为十三部(州),各部始置刺史一人。“刺”,检核问事之意。刺史制度在西汉中后期得到进一步发展,对维护皇权,澄清吏治,促使昭宣中兴局面的形成起着积极的作用。汉成帝绥和元年(前8年)刺史改称州牧,职权进一步扩大,由监察官变为地方军事行政长官

刺史制度是中国古代重要的地方监察制度。刺史制度是维护皇权的有力手段,对于加强中央对地方的监督和控制,发挥了重要的作用。但刺史制度在形成和演变的过程中逐渐地方官化。刺史制度的每次变化有其特定的、具体的原因,而且有根本原因。考察刺史制度对于探讨两汉行政权与监察权的关系,以及进一步探索中央集权地方分权都有着重大的意义。

刺史制度,作为汉代中央政府对地方政府所实行的一种较为完备、系统的监察制度,有其产生、形成的历史过程。

汉代刺史制度是对秦代监御史制度的继承。秦始皇在统一六国以后,建立了一套地方监察制度监御史制度。在地方上,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”。监,亦称“监公”,或称监御史、监郡御史、郡监等。监御史的地位可以和郡守、郡尉并称,其主要职责是“掌监郡”,即负责监察郡守等人的行政事务。

史记》卷九十六《张丞相列传》载:张苍“秦时为御史,立柱下方书。”《索隐》注曰:“周秦皆有柱下史,谓御史也。所掌及侍立恒在殿柱之下,故老子为周柱下史,今苍在秦代亦居斯职。”《史记》卷五十三《萧相国世家》,《集解》苏林曰:“秦时无刺史,以御史监郡。”据此可知秦代御史分为两部分,一部分在中央,另一部分到地方担任监察职务。监御史一般不对县一级的行政事务进行监察。“秦代对县一级的行政监察作为郡守的职责而成为郡守行政权的一部分。”

监御史制度曾经一度被取消。究其原因,至少有以下几点:一、在经济方面,经过秦朝的残暴统治,再加上长期的战争,汉初经济凋敝。当时的经济状况,据《汉书食货志》记载,是“汉兴,接秦之弊,诸侯并起,民失作业,而大饥谨。凡米石五千,人相食,死者过半。高祖乃令民得卖子 ,就食蜀汉。天下既定,民亡盖藏。自天子不能具醇驷,而将相或乘牛车。”恢复经济是政府的当务之急,应该调动地方的积极性,加强地方的自主权,因此没有设置监御史。二、在政治方面,汉政府和异姓诸侯王之间矛盾尖锐,和匈奴冲突严重,平城白登山之围几乎使数十万汉军全军覆没,汉政府致力于解决地方割据势力和匈奴问题,无暇顾及地方监察问题。三、在情感方面,刘邦曾经和功臣同甘共苦创业,在感情上是很深的。不派人监察地方,既是对地方官员的信任,也是为了显示“(吾)与天下豪士贤大夫共定天下,同安辑之……吾与天下贤士功臣,可谓亡负矣。”的诚意。但汉高帝不设置监御史,使得地方监察制度成为空白,对郡国的过分放纵,不事监察,终使诸侯坐大,给他的继承者们留下了一个顽症。

重新设置了监御史。当时经济有了很大程度的恢复,异姓王已被消灭,匈奴威胁稍微减轻,而且惠帝与地方官员的关系远不如刘邦时期密切,所以政府加强了对地方的监察。中央并且以明确的法律条文对恢复的监御史的职权做了规定,使监御史成为单纯的地方监察官,而不是像秦朝监御史那样在监察之外还有很多职权。《唐六典御史台侍御史》原注记曰:“惠帝三年,相国奏监御史监三辅、郡,察以九条,察有司讼者,盗贼者,伪铸钱者,恣为奸诈论狱不直者,擅兴徭役不平者,吏不廉者,吏以苛政故劾无罪者敢为逾侈及弩力十石以上者,非所当服者,凡九条。”对于监御史设置的范围,有的学者认为是仅仅限于三辅地区。其实原文中的“三辅郡”不应该连读,而应该读作“三辅、郡。”惠帝时期监御史设置的范围应该是全国各郡。由于诸侯王权力大、地位特殊,所以没有在王国内设置监御史。监御史每年要定期到中央汇报工作,“常以十月奏事,十二月还监。”为了防止他们与郡守勾结,还要每两年轮换一次,“监者二岁更之”。 但是很多监御史玩忽职守,有的还跟郡守等相互勾结,对郡守等包庇纵容,工作很不力。汉中央发现了这一现象,于是在监御史制度之外设置了一套新的地方监察制度丞相史出刺制度,和监御史制度并行。“文帝十三年,以御史不奉法,下失其职,乃遣丞相史出刺,并督监察御史”。文帝派出丞相史出刺,使之监察太守和监御史。关于丞相史的地位,《汉旧仪》上是这样介绍的,“丞相初置吏员十五人,皆六百石,分为东西曹。东曹九人出督州为刺史”,看来是九位丞相史每人监察九州中的一州,这就奠定了武帝时期刺史制度的基础,形成了刺史制度的雏形。丞相史是丞相的属官,对丞相负责,而不象刺史那样对御史大夫负责,看来丞相史学出刺制度也让丞相增加了一定的监察职权,扩大了丞相的权力。但“丞相遣使分刺州,不常置”,属于临时派遣的官员,不是经常设置的,而且,两套监察制度并行,职事重叠交叉,容易出现互相推诿扯皮等问题,显然,这种制度很难有效地监察地方,不能为后世所效法,地方监察制度有待于进一步完善。刺史制度就相应而生。

汉武帝把全国划分为十三州部,每州为一个监察区,设置刺史一人,负责监察所在州部的郡国。《汉书》卷六《武帝纪》:“初置刺史部十三州。”师古曰:“《汉仪》云:初分十三州,假刺史印绶,有常治所。常以秋分行部,御史为驾四封乘传。到所部,郡国各遣一吏迎之界上,所察六条。”刺史的职权,有明确的规定,即“奉诏六条察州”,那六条是:一、“强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡”,即限制地方大族兼并土地,反对其横行乡里。二、“二千石不奉诏,遵旧典,倍公问私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。”即打击地方高级官员的以权谋私的不法行为。三、“二千石不恤疑狱,风历杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苛暴剥戮黎元,为百姓所疾,山崩石裂,祆实讹言。”即打击地方高级官员执法不公平。四、“二千石选署不平,阿附所爱,敝贤宠玩”,即打击地方高级官员在察举士人时偏向亲己。五、二千石子弟恃怙荣势,请任所监”,打击地方高级官员子弟不法。六,“二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损政令”,打击地方高级官员和地方大族相互勾结。对刺史的职权作出明文规定,既可以为刺史行使权力提供依据,又可以防止刺史滥用职权干扰地方的正常行政事务。设置刺史的范围是十三个州,分别是冀州青州兖州徐州扬州荆州豫州益州凉州幽州并州交州司州。刺史往往很有政治前途,“居部九岁,举为守相”。

刺史无固定治所,且位在郡国之上,这和监御史地位与郡守、郡尉并称的情况不同。刺史也不受丞相的制约,而是直接隶属于中央的御史中丞和御史大夫,和丞相史受制于丞相的情况不同。并且刺史的俸禄很低,只有六百石,这往往能够促使他们为了追求更高的待遇而加紧监察,取得业绩,比用更高的官员去监察地方大员更能起到好的效果。刺史制度是对以前监察制度的发展,是一种比较完善的地方监察制度。

原因至少有以下几点:一、原来地方监察制度的不力,使得建立更完善的地方监察制度成为一种必要的措施。《史记平准书》:“天子始巡郡国,东渡河,河东守不意行至,不办自杀。行西逾陇,……陇西守自杀,……新秦中或千里无亭徼,于是诛北地太守以下,而令民得畜牧边县。”武帝巡视地方时,很多地方贪官畏罪自杀,这说明地方吏治腐败情况是很严重的,但是丞相史和监御史都没有向皇帝报告,可见他们的失职以及原来地方监察制度的不完善,这促使汉武帝寻求建立一种更完备的地方检查制度来加强对地方郡国的控制。二、中央集权加强的必然结果。汉武帝采取了一系列的措施来加强中央集权。罢黜百家,独尊儒术,颁布推恩令、设置左官律、附益法,彻底解决了长期以来困扰西汉中央的王国问题。加强对地方的监察是加强中央集权的重要组成部分,也是加强中央集权的必然要求。

西汉中后期,中央政府对一些州的范围作出了一定的调整。昭帝始元元年(前86年),“有司请河内属冀州,河东属并州。”“文颖曰:本属司州;师古曰:盖属京师司隶所部。”刺史的名称也几度更改,成帝绥和元年(前8年)十二月“罢部刺史,更置州牧”,俸禄也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年(前5年)夏四月“罢州牧,复刺史。”估计俸禄也降低了。哀帝元寿二年(前1年),刺史“复为牧”。刺史的名称几度变更,反映的是不仅仅是俸禄的变化,而且反映了宣帝、元帝以来刺史职权一直在发生变化。

除刺史外,西汉政府有时候还会临时性地派使者监察地方,宣帝元康四年(前62年)春正月,曾派中大夫强等十二人循行天下,“察吏治得失”。宣帝五凤四年(前54年)夏四月,诏曰:“遣丞相、御史掾二十四人循行天下,……察擅为苛禁深刻不改者。”

西汉中后期,虽然刺史的主要职权还是监察,但是在执行公务时,刺史作出了一些超出监察之外的事情。现列举如下:

一、 镇压诸侯的谋反,昭帝时期,“齐孝王孙刘泽谋反,欲杀青州刺史隽不疑。发觉,皆伏诛。迁不疑为京兆尹,赐钱百万。”

二、 镇压民众的反抗。宣帝时期,冀州刺史张敞“既到部,而广川王国群辈不道,贼连发,不得。敞以耳目发起贼名区处,谋诛渠帅。”孙宝益州刺史时,“亲入山谷,谕告群盗,本非造意,渠率皆得悔过自出,遣归田里。”

三、安置流民。在流民众多的情况下,平当曾经奏请汉中央让流民到幽州,让“刺史二十石劳徕有意者。”

四、处理少数民族事务。王尊做益州刺史时,“怀来徼外,蛮夷归附其威信。”

五、参与中央决策。有的时候,皇帝会和刺史商议国事,如京房曾经向皇帝奏报新的对官吏考核的方法,皇帝“召见诸刺史,令房晓以课事,刺史复以为不可。”

要之,西汉末年刺史虽然在行使监察权的过程中逐渐异化,发生了不断侵渔守相权力的事件,并且刺史一度改称州牧,但无论是刺史还是州牧,其作为监察官的本质并没有变。不过,这正是刺史开始由监察官向地方官转化的一个重要阶段。

王莽称帝时期,州刺史改称州牧。始建国元年(8年)正月,授予州牧爵位,“封牧为男”。始建国四年夏,王莽将十三州改为九州,下诏“州从《禹贡》为九”。这九州分别是冀州兖州青州徐州扬州豫州荆州雍州梁州。刺史的地位是世袭的,“世其官”。

当时反王莽武装斗争在地方上蜂起云涌。为了增强地方实力,以便于镇压武装暴动,王莽不仅给予州牧统军作战的权力,而且给州牧加将军称号。地皇元年(20年)二月,“莽见四方盗贼多,复欲压之,赐诸州牧号为大将军。” 王莽设置牧副监,其主要职权是监察,起到刺史的作用。地皇二年正月,“以刺史位三公,刺举懈怠。更置牧副监……行事如汉刺史。”

州牧成为地方军事行政长官,地方监察职权为牧副监所行使。

州牧有权率军进攻少数民族。天凤三年(16年)五月,王莽“遣并州牧宋宏、游击都尉任萌等将兵击匈奴。”天凤五年正月,王莽“遣大司马护军郭兴、庸部牧李晔击蛮夷若豆等。”

州牧有权率军镇压国内的武装暴动。始建国四年春二月,王邯弟起兵,“州郡击之。”地皇二年,绿林军兴起,“荆州牧某发奔命二万人攻之。”商人王岑在起兵后,“杀王莽庸部牧。”刘秀在起兵后,曾派吴汉斩杀幽州牧苗曾,“发其众”。成丹王常等率军“与荆州牧战于上唐”。和岑彭等作战时,“扬州牧李圣、司命孔仁兵败山东、圣格死,仁将其众降。并于陇西“成纪隗崔兄弟劫大尹李育,以兄子隗嚣为大将军,攻杀雍州牧陈庆。” [1]

刺史巡行郡县,以“六条”问事。然《汉官典职仪》于六条条文之下,又概括为“省察治状,黜陟能否,断治冤狱”,对地方政事,实无所不包。刺史秩六百石。所察之对象则为二千石之太守。武帝之意,以为断进之士勇于任事,故用低级官监察高官。刺史可乘传奏事,总隶于御史中丞

东汉光武帝建武十八年(42年),依旧制再改为刺史,但只设十二人,各州一人,余一州隶司隶校尉,变西汉刺史无固定治所为各有驻地;奏事可遣计吏代行,不复自往。东汉刺史权力逐渐扩大。诏书常云:“刺史、二千石”,又常有派刺史领兵作战之事,刺史奏闻之事不必经三公委派掾吏按验,郡守、县令对之颇为忌惮,甚至有因畏刺史而解印弃官之事。灵帝中平五年(188年),刘焉谓四方多事,原因在刺史权轻。遂改部分资深刺史为牧。刺史实际已为一州军政的长吏、太守的上级,州郡两级制随之形成。魏、晋刺史有领兵、单车之别,单车即不领兵之意。领兵刺史四品,五品。领兵刺史多加将军号,任重者称使持节都督(某某等州)诸军事(任一州的刺史,同时都督数州甚至十数州军事),次为单车刺史假节都督(某某等州)诸军事”,又次为使持节。西晋统一初,曾停止刺史加将军号。西晋末天下大乱,乃仍旧。南北朝沿袭,惟北魏道武帝时不同,州有三刺史,包括皇室一人。

隋朝统一,文帝撤销郡,州长官除雍州牧外,均为刺名。炀帝改州为郡,改刺史为太守。又设司隶台,掌巡察,有刺史十四人,为司隶大夫属员,正六品,任巡察各地之职,其地位品秩,均与汉武帝时的部刺史相同,旋罢。

唐代改郡为州,改刺史为太守。至玄宗时,复州为郡,复太守为刺史。肃宗再复唐初旧制。

宋代以朝臣出知州(或府)事,所任即隋、唐刺史之职。欧阳修撰《丰乐亭记》,自称刺史;撰《醉翁亭记》,又自称太守,盖刺史与太守早无区别。宋官制另有刺史,作为虚衔,任者并不赴任。

元代以后,刺史一职名废。至清代则于知州的别称。

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