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中书门下

中书门下,简称中书,习称政事堂都堂、政府、东府,是唐代中期至北宋前期的行政机构,由门下省、中书省与尚书省的最高长官共同参与行政。

初设于门下省唐高宗时徙于中书省唐玄宗前称政事堂。开元十一年(723年),改政事堂为中书门下,政事堂印也改为中书门下印,且于其后分列吏、枢机、兵、户、刑礼五房。五代、宋因之。 宋朝初期,中书门下成为最高行政机构,其最高长官行使宰相的职权。

唐初确立三省制以后,由于三省事权分立,往往产生弊端,尤其是掌握出令权的中书省和掌握政令审核的门下省不时因政见不同而互相扯皮、推委搪塞。有鉴于此,唐太宗遂决定三省长官(中书令侍中尚书左右仆射)合署办公,其办公地点称为政事堂,最早设置于门下省,后迁往中书省。其后,由皇帝指定入政事堂议事,并以本官加带“参知政事”、“参豫朝政”、“同中书门下三品”等名亦为宰相。

随着地方社会经济形势的变化,唐高宗武则天时期国家统治面临着许多新的转折,行政使职大量出现。在不断派遣使职的过程中,逐渐衍生出一种新的行政机制,临时派遣的使职演化为固定的职务,并逐渐形成一个与原有尚书六部行政体系不同的、按照新的机制处理政务的体系。使职的出现和原有的行政部门使职化,势必与原来由尚书六部统领寺监州县的行政体制发生冲突。而且使职因为有皇帝的特别授权,在处理具体事务的过程中可以跨越尚书六部,直接向皇帝或宰相负责,这又进一步引起宰相制度和整个政治体制的变化。

最为显著的后果是:由于中央使职行政体体系在发展过程中取得对地方政务的领导权,中枢体制中三省制受到冲击,三省制逐渐向三省合一制发展。玄宗开元十一年(723)中书令张说奏改政事堂为“中书门下”,改政事堂印为“中书门下之印”,是中书门下体制建立的标志。

中书门下体制建立后,行政体制依然随着形势的变化而不断变化。使职差遣安史之乱前已经很普遍,但安史之乱给唐帝国带来的一场全国性战争,为唐王朝的统治带来了一系列的新问题。从而促成系统的使职体系初步形成。尽管代宗德宗初期有过恢复三省制的改革,但都未能坚持。到贞元时期全国政务汇总于中书门下,中书门下作为行政枢纽的地位终于巩固下来,并奠定了五代及两宋宰相制度的基本格局。

中书门下体制建立以后,三省机构依然存在,且三省出入命令的分工在形式上更趋严密和完善。但三省与宰相分离,中书门下成为宰相府署,独立于三省机构之上。在这种体制下,中书门下直接指挥诸使、诸郡、诸军执行政令,宰相对于行政事务的干预越来越强,甚至直接下行过去由尚书六部处理的事务。宰相与君主的联系更多的作为“参总庶务”的政务官,而不再是“坐而论道”的咨询者。这是中国中古时期君相关系和国家权力运作方式的重大转变。

宋朝在宫城内设置中书门下,作为中枢部门的首脑官署和正副宰相集体处理政事的最高权力机构,或称政事堂。中书门下的长官在北宋前期称同中书门下平章事。 为分散宰相的事权,增设参知政事,作为副宰相。宋神宗赵顼元丰官制改革,撤销中书门下,将其职权分归门 下、中书尚书三省,以尚书左、右仆射各兼门下、中书侍郎为正宰相,再设门下、中书侍郎各一人,尚书左、 右丞各一人为副宰相。宋徽宗赵佶时,蔡京为相,自称太师,总领门下、中书、尚书三省之事,改尚书左、右仆射为太宰少宰,作为宰相。南宋时,改左、右仆射为左、右丞相,复以参知政事为副相。宋哲宗元□时,设平章军国重事或同平章军国事,以处“老臣硕德”,位居宰相之上,每数日一朝,非朝日不到都堂宋宁宗时, 韩胄任“平章军国事”,每三日一朝,宰相不再掌印。 南宋末年,贾似道专权,任“平章军国重事”,左、右丞相实际上屈居于类似副宰相的地位。 宋朝设置枢密院,作为主管全国军政的最高机构。枢密院与中书门下对掌文、武大权,称为东、西“二府”。其长官称枢密使或知枢密院事,副长官称枢密副使或同知枢密院事等。

主管财政的最高机构,北宋前期称“三司”,即盐铁、 度支、户部三部。其长官称三司使,号称“计相”。宋神宗改革官制,撤销三司,将三司的大部分职权归户部和工部。南宋增设总领所,负责供应数路或一路各军钱粮,并参预军政。其长官称“总领某路财赋军马钱粮”,简称总领

北宋前期,宰相主管民政,枢密使主管军政,三司使主管财政。宋神宗官制改革后,宰相实际兼管财政。南 宋时,宰相又兼任枢密使,兼管军政。这样,宰相再次握有民政、财政和军政的大权。

专管监察的机构是御史台,其长官称御史中丞,副长官称侍御史知杂事,主管纠察百官,肃正纲纪。台官有弹劾权,可以上疏言事,评论朝政,弹劾官员,还准许“风闻”论事。专管规谏讽谕的机构是谏院宋仁宗赵祯时始单独置院,其长官称知谏院事或左、右谏议大夫,凡朝政缺失、百官任非其人、各级官府办事违失,都可谏正。台、谏官都以言事弹劾为责,其职权本无多大差别,这一状况导致后世台、谏的合流。

为皇帝起草制诰、赦□、国书和宫廷内所用文书的机构是翰林学士院,设翰林学士承旨、翰林学士、直学士院等。翰林学士与中书舍人知制诰分掌“内制”和 “外制”,总称“两制”,翰林学士等还侍奉皇帝,充当顾问。

宋初的最高司法机构是大理寺刑部宋太宗赵炅时,设置有“审刑院”,其长官称知审刑院事,官属有详议官。各地奏案先经大理寺裁决,报告审刑院复查,写出奏稿,上呈中书。中书申奏皇帝论决,宋神宗改革官制,审刑院并入刑部。

三省六部,即门下省中书省和尚书省以及吏、户、 礼、兵、刑、工等六部。北宋前期,三省的名誉长官“门 下侍中”、“中书令”和“尚书令”,也极少委任过,而另外各委派一名官员判本省事。尚书省所辖六部,也各另派官员一人至二人判本部事,本官不管本职,而且新设一些机构分割了各部的大部分职权。如审官院代行吏部考校京朝官的职权,太常礼院和礼仪院代行礼部的礼仪之权,三司代行户、工部的大部分职权,审刑院代行刑部复审、大理寺所定案牍之事等。直到宋神宗改革官制, 以三省代替中书门下,六部各设尚书和侍郎,主管本部事务,三省六部才行使相应的职权。

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